Projekte zur Einführung der E-Akte richtig aufsetzen (Informationen und Seminarangebot)

Ab dem 1. Januar 2020 sind Bundesbehörden und Landesbehörden, die Aufgaben nach Bundesrecht ausführen, zur elektronischen Aktenführung verpflichtet. Natürlich werden dort viele Akten schon elektronisch geführt. Oft sind dies aber Einzel- oder Insellösungen und Art und Umfang der Pflege unterscheiden sich. Da wir wissen, dass Projekte zur Einführung organisationsweiter verpflichtender IT-Systeme 2 Jahre dauert, wäre jetzt ein guter Zeitpunkt, solche Projekte zu starten. Dazu bieten wir ein Seminar (s. u.) an.

Das E-Government-Gesetz (EGovG)

Mit dem E-Government-Gesetz hat der Gesetzgeber ein paar Dinge geändert, um die Kommunikation zwischen Verwaltung und Bürgern und Unternehmen zu erleichtern. Zum Beispiel waren vor der Verabschiedung dieses Gesetzes eigentlich nur händische Unterschriften unter Dokumente erlaubt. (Die qualifizierte elektronische Signatur war de facto zu aufwändig.) Das bedeutet, dass wichtige Dokumente nur direkt oder auf dem Postweg ausgetauscht werden durften.

Wichtig ist, dass die Bundesverwaltung ab dem 1. Januar 2020 zur elektronischen Aktenführung verpflichtet ist.Wir gehen davon aus, dass Länder und Kommunen nachziehen müssen.

Die E-Akte ist kein rein technisches Problem

Ira Zahorsky vom eGovernment-Computing-Magazin hat den Umsetzungsstand im Jahr 2015 in den einzelnen Bundsländern zusammengefasst /1/. Angela Gruber weist in einem Beitrag bei Spiegel Online auf ein Ranking der Open Knowledge Foundation Deutschland, wie transparent die Arbeit der Verwaltungen in den Bundesländern sind.

Wenn man sich die Umsetzung und die öffentlich verfügbaren Präsentationen ansieht, fällt auf, dass die Projekte vor allem als eine technische Herausforderung angesehen werden. Zum Beispiel beschreibt Werner Philippczyk in einem Konferenzbeitrag die Umsetzung im Umweltministerium von Rheinland-Pfalz /2/. Der Auftrag wird ganz klar technisch definiert /2, Folie 3/:

Dokumentenmanagement und elektronische Steuerung von Arbeitsabläufen

 

elektronische Akte und vollständig elektronische Vorgangsbearbeitung als Pilotprojekt zunächst in einer Abteilung

Dementsprechend wurden auch (nur) technische Ziele für das Projekt definiert /2, Folie 4/:

Zusammenführung von Dokumenten zu elektronischen Vorgängen, diese zu elektronischen Akten

Jederzeitige Verfügbarkeit und Vollständigkeit

Elektronische Bearbeitung mit Workflow

Ortsunabhängiger Zugriff

Transparenz des Sachstandes

Im BMI ist die Sicht ähnlich technisch geprägt. Auf dem Kongress „Neue Verwaltung“ im April 2016 in Bonn hat Lydia Tsintsifa vom BMI den Aktionsplan „E-Akte“ vorgestellt /3/. Wir erkennen den üblichen IT-Beschaffungsweg: wir kaufen eine zentrale Software und passen diese dann an /3, Seite 5/.

Die auf einem Standardprodukt basierende Lösung für den Basisdienst E-Akte/DMS steht zur Verfügung: bis Mitte 2017

Bundesbehörden definieren ihre spezifischen Anforderungen bzgl. der Nutzung des Basisdienstes E-Akte/DMS: bis Ende 2017

 

Bundesbehörden schaffen die konkreten organisatorischen und technischen Voraussetzungen zur Einführung der E-Akte: bis 2019

Die entsprechende Ausschreibung listet nur technische Komponenten auf /4/:

Zur Erreichung dieses Ziels soll der Bundesverwaltung ein  Dokumentenmanagementsystem (DMS) für die elektronische Aktenführung (E-Akte) bereitgestellt werden. Das DMS soll die Kernfunktionalitäten im Bereich Schriftgutverwaltung umfassen, insbesondere – die Registrierung und Verwaltung von Dokumenten, – die elektronische Aktenbearbeitung, – die Abbildung aller Instrumente und Regularien der Schriftgutverwaltung (Aktenpläne, Geschäftszeichenbildungsregeln und Aufbewahrungsfristen), – sowie die Integration des DMS in vorhandene Arbeitsumgebungen der Behörden wie z.B. E-Mail-Verfahren. Ergänzend dazu ist auch die Nutzung einer Komponente zur Unterstützung von dokumentenbasierten Workflows vorgesehen, um grundsätzlich Weiterleitungs- und Beteiligungsprozesse auch ohne Einbindung in vorhandene Arbeitsumgebungen unterstützen zu können.

Das BMI hat auch einige Leitfäden zur Projektarbeit veröffentlicht /5/. Das Vorgehen im Projekt ist dort ausführlich dargestellt. Die rein technische Betrachtungsweise wird allerdings über kurz oder lang zu massiven Problemen führen. Interessanterweise listet der Projektleitfaden selbst die Hauptrisiken auf /5, Projektleitfaden, S. 7/:

  • Das verwendete IT-System wird durch die Nutzer nicht akzeptiert.
  • Das IT-System ist teuer in Entwicklung und/oder Betrieb.
  • Das IT-System ist nicht innovativ.

Der Behörden-Spiegel gab im Januar 2016 schon entsprechende Hinweise /6/. Kommt denn keiner auf die Idee, dass die Ursache im Vorgehen selbst liegt?

Die E-Akte ist eine organisatorische Herausforderung

Wenn man sich das Unsicherheitsprofil des Projektes „E-Akte“ ansieht, stellt man fest, dass wir mindestens den Grad der einfachen Unsicherheit verlassen haben. In solchen Situationen gibt es keine Wahrheit mehr. Anforderungen und das technische Lösungskonzept können frühestens zur Mitte des Projekts finalisiert werden. Mindestens bis dahin brauchen wir einen Prozess, der frühes und häufiges Feedback organisiert. Eine agile Arbeitsweise würde sicherlich helfen.

IT-Projekte rechnen sich nur, wenn sich Arbeitsweisen dauerhaft ändern. Bei der E-Akte hieße das, dass ein Bearbeiter eine Word-Datei nicht auf seinem Desktop ablegt, sondern im gemeinsamen DMS nach vereinbarten Regeln. Eine E-Mail landet nicht im persönlichen Postfach des Bearbeiters, sondern wird über die Logik des DMS automatisch dem richtigen Vorgang zugeordnet. Informationen aus verschiedenen Fachverfahren sind an einer Stelle gebündelt und nachvollziehbar. Wenn sich nichts dauerhaft ändert, bleibt das DMS eine Investitionsruine. Und viel schlimmer: die Beteiligten werden in den nächsten Jahren freiwillig keine neuen IT-Projekte anfangen.

Die zentrale Ablage wird sicherlich bei einigen Mitarbeitern zu Fragen führen: Werde ich jetzt kontrolliert? Darf ich nicht mehr meine Vorgänge so bearbeiten, wie ich will?

Der größte Vorteil einer gemeinsamen (vorgangsorientierten) Ablage ist eine bessere Zusammenarbeit:

  • Mitarbeiter können sich vertreten.
  • Informationen sind ohne Wartezeiten oder Störungen verfügbar.
  • Wichtiges Wissen wird aufgebaut und allen zur Verfügung gestellt.
  • Die Verwaltung bekommt mit, welche Vorgänge gerade häufiger auftreten.
  • Es gibt einen besseren Überblick für alle.

Jetzt werden auch die organisatorischen Herausforderungen sichtbar: alle Beteiligten müssen gemeinsam herausfinden, was gute gemeinsame Regeln sind, nach denen die Vorgänge abgelegt und bearbeitet werden.

Hinzu kommt, dass Führungskräfte ihre Aufsichtspflichten erfüllen müssen. Das ist uns in einem Projekt aufgefallen, das nach Korruptionsfällen in einer Kommune gestartet wurde. Die Korruptionspräventionsstelle hat unser erstes Ablagekonzept relativ schnell zerpflückt, weil wir bestimmte Dinge nicht sicherstellen konnten. Wer weiß, dass er unerlaubte Dinge tut, legt nämlich keine Dokumente und E-Mails ab. Die Rechner sind leer. Um solche Fälle zu erschweren, braucht man unterschiedliche Benutzerrollen. Ähnlich wie in einem Buchhaltungssystem, wo ein Administrator keine Zahlungen freigeben darf und ein Buchhalter keine Berechtigungen vergeben darf, braucht man Rollen, die sicherstellen, dass bestimmte Vorgänge angelegt werden. Das alles erfordert eine Abstimmung.

Eine weitere große Herausforderung ist in der Verwaltung die Vielzahl von Fachverfahren. Eine Stadtverwaltung muss sehr viele Dinge tun: Führerscheine ausstellen, Baugenehmigungen erteilen, Jagdscheine ausstellen, Bescheide erstellen etc. Alle diese Verfahren haben unterschiedliche Softwareprodukte, die ihre Daten unterschiedlich speichern. Sie sind meistens objektorientiert und selten prozessorientiert.

Eine E-Akte ist sinnlos, wenn sie nur den Briefwechsel zwischen Amt und Bürger speichert und die Informationen, die zu einem bestimmten Bescheid geführt hat, nicht zugänglich macht. Jede Akte (egal ob auf Papier oder in elektronischer Form) soll den ganzen Vorgang abbilden. Fachabteilung, IT und Softwarelieferanten müssen zusammenarbeiten, um eine gute Lösung zu finden.

Stimmen unsere Bilder im Kopf?

Jede Behörde hat genug negative Erfahrungen mit IT-Projekten gesammelt. Mit der E-Akte wird eine neue Serie gestartet, die wieder zu gemischten Gefühlen führen wird. Wieso ändert sich auch diesmal nichts?

Wir hatten die Gelegenheit, in einem Innenministerium eines Bundeslandes unser Vorgehen vorzustellen. Dabei ist uns aufgefallen, dass die Arbeitsgruppe eine ganz andere Vorstellung von einem Ablagesystem hatte als wir. Wenn man die Ausschreibungen und Präsentationen ansieht, gibt es offenbar folgende Vorstellung davon, was ein DMS ist:

  • Es archiviert nur abgeschlossene Vorgänge. Das Archiv wird wie eine Bibliothek aufwändig und sehr korrekt verwaltet. Laufende Vorgänge bearbeitet jeder weiterhin, wie er will.
  • Alle Vorgänge lassen sich mit Workflows abbilden. (Deswegen wird oft mit dem Rechnungseingangsworkflow, Reisekostenabrechnungen oder Urlaubsanmeldungen begonnen.)
  • Jeder arbeitet als Spezialist in seinem Bereich. Der sog. Dienstweg ist einzuhalten.
  • Wissen kann man managen. Standards lassen sich vorab festlegen.
  • Hauptsache, das Projekt ist rechtzeitig fertig.

Aus dieser Vorstellung heraus hat die Arbeitsgruppe gute Arbeit gemacht. So, wie ich selbst über das Ablagesystem für die E-Akte denke, so steuere ich auch das Projekt, so wähle ich Lösungen aus, so beteilige ich bestimmte Leute und schließe andere aus.

Unsere Vorstellung ist anders:

  • Das DMS hilft den Mitarbeitern beim Abschließen ihrer Vorgänge. Die Ablage ähnelt eher einem Supermarkt als einer Bibliothek.
  • Nur ein kleiner Teil der Vorgänge lässt sich überhaupt mit Workflows abbilden.
  • Jeder hat Spezialkenntnisse. Aber jeder muss mithelfen, damit die Organisation insgesamt ihre Ziele erreicht. Die interne Struktur darf dem Abschließen von Vorgängen nicht im Weg stehen.
  • Wissen ist fragmentiert. Standards müssen immer wieder neu ausgehandelt und verbessert werden.
  • Hauptsache, die Mitarbeiter können gut zusammen arbeiten.

Bei dieser Vorstellung ist das Ergebnis der Arbeitsgruppe ganz anders zu bewerten: es wird wieder nur eine IT-Lösung angeschafft, die den Mitarbeitern aufgedrückt wird. Kein Wunder, dass es nicht voran geht und die Projektarbeit so zäh ist. Das Problem sind nicht die widerspenstigen Fachabteilungen. Das Problem ist der Projektansatz.

Unsere Sichtweise ist mag für Techniker einmalig sein. Für Verwaltungsmenschen aber nicht. Und interessanterweise findet sich auf der gleichen BMI-Webseite, auf der die komplizierten Projektleitfäden liegen, auch ein Link zu dem Forschungsprojekt „Stein/Hardenberg 2.0 – Staatlicher Wandel im Informationszeitalter“ /7/. Im entsprechenden Thesenpapier steht zum Beispiel:

„Vernetztes E-Government erfordert eine Geschäftsprozessorientierung bzw. ein Prozessverstehen. Es reicht nicht aus, den Vollzug ganzer Aufgaben zu bestimmen, sondern es müssen Schritte der Arbeitsorganisation bzw. Entscheidungstätigkeit herausgearbeitet werden.“ /7, Thesenpapier S. 4/

Wenn wir einen anderen Blick auf die E-Akte werfen, können 1. sofort anfangen und 2. alle Mitarbeiter als Unterstützer gewinnen. Wie man das genau macht, haben wir in zwei Büchern zusammenfasst /8, 9/.

Wer eine Ergänzung zur technischen Herangehensweise zur Einführung der E-Akte sucht, kann sich im Rahmen unserer Akademie Agile Verwaltung in unserem Seminar im Mai/Juni 2017 in Frankfurt dazu austauschen und informieren. Wir freuen uns auf Sie und wir freuen uns, wenn Sie Werbung für dieses Seminar machen.

  • Titel: Seminar 2017-01: Die E-Akte agil einführen
  • Termin: 10. und 11. Mai 2017 (Präsenz), 1. Mai – 24. Juni 2017 (6 Wochen Umsetzungssprints mit E-Learning-Plattform), 28. Juni 2017 (Präsenz)
  • Mehr Infos und Anmeldung: https://agile-verwaltung.org/trainings-programm-2/

Vielleicht sehen wir uns ja dort.

Dieser Beitrag erschien zum ersten Mal am 3. März 2017 im Teamwork-Blog (http://www.teamworkblog.de/2017/03/projekte-zur-einfuhrung-der-e-akte.html).

Anmerkungen, Verweise:

 

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