Digitalisierung als Rolle rückwärts? Anmerkungen zur DMS-Einführung in der Landesverwaltung Baden-Württemberg

Die Bundesrepublik hinkt ja nun wirklich bei der Digitalisierung hinterher. Aber so was von! Also da muss man doch ganz schnell mal was tun!

Einziges Problem: Wenn sich die maßgeblichen Entscheider dann mal auf den Weg machen und die Ärmel aufkrempeln und denken, so richtig ins Handeln zu kommen – dann ist das Ergebnis oft ein Lehrstück über die völlige Hilflosigkeit traditioneller hierarchischer machtbasierter Strukturen in unserer VUKA-Welt.

Kleine Erinnerung: Wie war’s denn in der Papierwelt?

Die Arbeitsweise in der baden-württembergischen Landesverwaltung ist noch weitgehend papierbasiert (nicht nur in BW; Anmerkung 1). Papier gilt als Referenzmedium, und die Papierakten werden nach Aktenplan geführt (Anmerkung 2).

Abbildung 1: Medienbrüche in der Arbeitsweise in Landesverwaltungen

In dieser Situation beherrscht der Medienbruch zwischen Papier und elektronischen Dokumenten die Arbeitsweise. „In der Papierakte“ wird nicht gearbeitet. Aktiv gearbeitet wird auf dem Server in elektronischen Dokumenten. Und oft noch in Papierform bei den Mitzeichnungen.

Dazu muss man wissen: Die Strukturen in den Landesverwaltungen sind noch sehr hierarchisch geprägt. Die Sachbearbeiter sind in der Regel nicht zeichnungsberechtigt, und die Mitzeichnung durch den oder die Vorgesetzten stellt die Regel dar. Diese Mitzeichnung wiederum erfolgt zum großen Teil per Papierumläufen.

Ganz schematisch und ohne Rücksicht auf vielfältige Ausnahmen geht ein Sachbearbeiter z. B. bei der Erstellung eines Beschlusses folgendermaßen vor:

  1. Er erstellt den Entwurf des Beschlusses mit Word, vielleicht unter Zuhilfenahme von Excel und PowerPoint, elektronisch.
  2. Er druckt das Dokument aus und schickt es in Papierform auf den Mitzeichnungsweg.
  3. Er erhält die abgezeichneten Dokumente zurück, pflegt gegebenenfalls Änderungen ein,
  4. publiziert den Beschluss, d.h. leitet ihn dem oder den betroffenen Empfängern (oft nachgeordnete Behörden), weiter – heutzutage oft per Mailverteiler, bisweilen aber auch noch auf dem Papierweg.
  5. Er verfügt den damit abgeschlossenen Vorgang „zu den Akten“. D.h. die wichtigen Dokumente des Vorgangs, die die Vollständigkeit und Nachvollziehbarkeit garantieren, landen in der Papierakte. Die anderen werden gelöscht oder einfach liegen gelassen, wo sie gerade sind (Server, Outlook-Postfächer …).

Die Nachteile dieser Arbeitsweise

Diese liegen auf der Hand:

  • Die Verpflichtung, nach Abschluss eines Vorgangs die „relevanten“ Dokumente zur Akte zu nehmen, ist arbeitsintensiv und fehleranfällig. Bisweilen kommt es vor, dass das eine oder andere Dokument beim Ausdrucken für die Akte vergessen wird, und dann ist die Akte unvollständig.
  • Während des Papierumlaufs auf dem Mitzeichnungsweg ist der Vorgang quasi herrenlos. Niemand kann schnell feststellen, wo er sich genau befindet. Wenn es Rückfragen gibt, zum Beispiel von externer Seite, ist es schwierig, den aktuellen Stand den aktuellen Bearbeitungsstand mit Zeichnungsstand festzustellen.

Wohlgemerkt: die traditionelle Arbeitsweise war in der Papierwelt unumgänglich. Ihre Nachteile waren im Medium begründet, nicht in der mangelnden Fähigkeit seiner Entwickler.

Die Chancen der Digitalisierung

Jetzt wird ein Dokumentenmanagementsystem (DMS) eingeführt („E-Akte“). Im Prinzip kann jetzt die gesamte Arbeit im elektronischen Medium erfolgen. Die Trennung zwischen einem aktiven Vorgang, der sich teils elektronisch, teils auch in Umlaufmappen außerhalb der Akte bewegt, und der archivierten Akte, die nur die Resultate enthält, könnte wegfallen. Die Digitalisierung böte die Chance, die umständlichen Prozeduren aufgrund des Medienbruchs durch glatte flüssige übersichtliche Arbeitsweisen zu ersetzen.

Konkret:

  • Die Trennung zwischen einem aktiven Vorgang, der außerhalb der Akte stattfindet, und einem abgeschlossenen Vorgang, von dem sich Teile in der Akte befinden, könnte aufgehoben werden. Es wäre möglich, dass die Beteiligten an einem Vorgang „in der Akte“ arbeiten.
  • Es gäbe nicht mehr die Verfügung „zu den Akten“. Wenn ein Vorgang abgeschlossen wird, wird ein „zdA“-Flag an den jeweiligen relevanten Dokumenten ersetzt. Durch diese Merkmal „ich Dokument bin aktenrelevant im juristischen Sinn“ werden auch nur diese Dokumente an Externe weitergegeben, indem einfach ein Filter vor den Weitergabeprozess geschaltet wird. Das beträfe die Weitergaben im Falle eines Prozesses an die Gerichte, sei es im Rahmen des Informationsfreiheitsgesetzes an einen Auskunft heischenden Bürger.
  • Der Umlauf von Dokumenten würde entfallen. Stattdessen würden die üblichen Verfügungen innerhalb des DMS nur in Form von Aufgabenzuweisungen in einer gemeinsamen Aufgabenliste verteilt.

Und ganz revolutionär: man könnte sogar die mit Zeichnungswege in der heutigen Form völlig abschaffen, den Sachbearbeitern Zeichnungsrecht geben und die Information von Vorgesetzten über aktive Vorgänge von einer Bringschuld in eine Holschuld umwandeln. Die Vorgesetzten könnten sich regelmäßig über den aktuellen Sachstand von Vorgängen in ihren Zuständigkeitsbereich informieren, ohne jedoch jeden einzelnen Vorgang mitzeichnen zu müssen und damit den Arbeitsfluss dauernd zu unterbrechen.

Rolle rückwärts

Die Zuständigen im Innenministerium Baden-Württemberg haben sich nun etwas ganz Besonderes einfallen lassen. Der Zuschlag für das IT-System war im September 2018 an die PDV GmbH mit ihrem Produkt VIS aus Erfurt gegangen (Anmerkung 3). Das neu einzuführende Produkt wurde nun so customized, dass sich an der bisherigen Arbeitsweise praktisch nichts ändern soll. Auf Deutsch: Sie haben den Medienbruch nachträglich in VIS wieder hinein programmieren lassen.

Auch in VIS wird es zukünftig eine elektronische Akte geben, in die die relevanten Dokumente erst nach Abschluss eines Vorgangs abgelegt werden. Die Bearbeitung des Vorgangs selbst erfolgt in einem persönlichen Ordner des Mitarbeiters, der nur ihm zugänglich ist. Wie vorher muss der Sachbearbeiter die aktenrelevanten Dokumente in die Akte im DMS verschieben und die internen Dokumente (Notizen von Besprechungen, interne Aktenvermerke) bei sich im persönlichen Bereich belassen. Und natürlich ist auf diese Art und Weise auch für zukünftige Zeiten Teamarbeit erschwert, weil davon ausgegangen wird, dass jeder Mitarbeiter als Einzelkämpfer in „seinem persönlichen Ordner“ arbeitet. (Anmerkung 4)

Abbildung 2: Revolutionäre Umwälzung der Arbeitsweise durch die neue höchst-digitalisierte E-Akte

So etwas kommt von so etwas

Wie ist so etwas möglich? Wer beschließt so eine schafsmäßige Strategie? Welche Faktoren müssen zusammenkommen, damit derart katastrophale Ergebnisse als „Digitalisierungsfortschritt“ verkauft werden können?

Ich glaube, es sind drei Faktoren. Zum einen ein doppeltes Nichtwissen. Die Entscheider haben keine Ahnung von Schriftgutverwaltung und insbesondere von digitaler Schriftgutverwaltung. Sie haben bestimmt nie ein Buch zum Thema gelesen. Sie haben aber auch keine Ahnung davon, dass sie keine Ahnung haben. Sondern sie halten sich kraft Amtes für wissend. Und der „Dienstauftrag“ ersetzt in diesem Milieu jedes inhaltliche Interesse, jede Mission und jedes Engagement im Interesse der künftigen Anwender.

Daraus resultiert der dritte Faktor: Sie fragen niemanden. Der agile Grundsatz, dass neue Arbeitsweisen nur durch die Betroffenen erarbeitet und beschlossen werden können, kommt ihnen überhaupt nicht in den Sinn. Betroffene sind Untergebene – was sollten sie schon wissen?

Betroffene können nicht mitgestalten. Sie sollen es auch in Zukunft nicht können. Das neue DMS bildet ein eisernes Korsett, das nur Anpassung der Anwender an die von oben erzwungenen Arbeitstools zulässt.

Wann wird es wieder eine Chance für einen neuen Anlauf in Richtung „Einrichtung einer gut digitalisierten Arbeitsumgebung“ geben? In zehn Jahren? In 20 Jahren? Dass bis dahin alles so bleiben möge, wie in den letzten 100 Jahren – dafür mag der eingeschlagene Weg von Beton-Digitalisierung schon sorgen.

Anmerkungen

/1/ Ich will in diesem Beitrag kein BW-Bashing betreiben. Ich kenne noch zwei andere Bundesländer etwas genauer, und dort sehen die Verhältnisse und auch die Herangehensweisen an die E-Akte nicht besser aus.

/2/ Das unterscheidet die Arbeitsweise in den Landesverwaltungen von denen der Kommunalverwaltungen. Dort wurde in vielen Ämtern die Referenzakte schon weitgehend abgelöst zugunsten einer relativ ungeordneten Ablage auf den Servern. Papierakten sind sehr oft unvollständig, wenn sie dem Archiv angedient werden. Auch spielt der Aktenplan Kommunalverwaltungen eine zurzeit untergeordnete Rolle, wenn sie noch kein DMS eingeführt haben.

/3/ Siehe 181128 Blitzinfo E-Akte BW (pdf zum Download). Zum Produkt VIS siehe www.pdv.de.

/4/ Kleiner Witz am Rande: VIS ist so aufgesetzt worden, dass in den Akten ein Vorgang nicht weiter untergliedert werden kann. Es können keine Unterordner zu einem Vorgang gebildet werden. Wenn es sich jetzt um einen komplexen Vorgang handelt, bei dem eine Bildung von Registern unumgänglich ist, um die Übersicht zu wahren, dann muss ein Workaround geschaffen werden: für den Vorgang wird – in Verstoß gegen alle Archivarsregeln – eine Akte gebildet, und die Unterordner zu dem Vorgang werden dann als Vorgänge deklariert. D.h., bevor das DMS überhaupt in einer Behörde an den Start gegangen ist, wird schon mit Ausnahmeregelungen gearbeitet, um die gröbsten Mängel des Produkts zu umschiffen.

Autor: Wolf Steinbrecher

Volkswirt und Informatiker. Zuerst als Anwendungsentwickler in Krankenhäusern und Systemhäusern tätig. Dann von 1995 bis 2008 Sachgebietsleiter für Organisation und Controlling in einem baden-württembergischen Landkreis (1.050 MA). Seitdem Berater für Teamarbeit und Dokumentenmanagement. Teilhaber der Common Sense Team GmbH Karlsruhe, www.commonsenseteam.de. Blogger bei www.teamworkblog.de.

10 Kommentare zu „Digitalisierung als Rolle rückwärts? Anmerkungen zur DMS-Einführung in der Landesverwaltung Baden-Württemberg“

  1. Ich arbeite mit VIS und kann schreiben, dass es mir möglich ist unter dem „Vorgang“ noch einen „Untervorgang“ anzulegen. Vielleicht ist es einfach kein Standard.

    Was ist denn an VIS das Problem?
    Ich komme damit bisher ganz gut zurecht und es nicht so umgesetzt wie in BW.

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    1. Deshalb habe ich nicht von „VIS an sich“ gesprochen, sondern vom konkreten Customizing für die E-Akte Baden-Württemberg. Was VIS alles kann und in welchem Maße es die Arbeit stressfreier und produktiver machen „könnte“ im Vergleich zu Windows – das war nicht das Thema meines Beitrags, Sorry, wenn er so missverstanden werden konnte.

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      1. Es ist eigentlich gar nicht zu glauben, das dies so gesetzt werden soll. Da es in anderen Landesverwaltungen auch anders funktioniert. Wir versuchen unsere Verwaltung weitestgehend papierloses zu bekommen, aber auf auf einem prozessorientierten Weg.

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      2. Liebe Manuela, dann schreib doch mal einen Bericht für unseren Blog und schildere eure Vorgehensweise und Erfahrungen. Von positiven Beispielen können andere viel mehr lernen als von negativen.

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  2. Vielen Dank, lieber Wolf, für diese gute Darstellung des Grauens… Uiuiuiuiui! So schade, dass die Chancen nicht richtig genutzt werden!

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