LdN-Podcast: Gründe für das Scheitern des OZG

Es ist eine Stimme aus der Zivilgesellschaft – oder fast ein Aufschrei. Die „Lage der Nation“, hat zwei ausführliche Folgen dem Thema „Digitalisierung der deutschen Verwaltung“ gewidmet. Es ist der bestrecherchierte, mir bekannte Beitrag zum Thema „Woran ist das OZG gescheitert und was ist zu tun?“

Wir stellen einen Überblick über die Inhalte der Podcasts vor und liefern die Links dorthin.

Eine Recherche von Qualität

Vorab: Die Links auf die beiden Podcasts und ein paar Infos zum Podcast selbst findet ihr unten unter /Anmerkungen und Links/.

Ich höre nicht gerne Podcasts. Ich habe das Gefühl, Informationen mindestens drei Mal so schnell in gedruckter Form aufnehmen zu können. Wenn ich also hier dieses Format empfehle, dann weil es sich für mich richtig gelohnt hat und es euch vielleicht auch so gehen könnte (vielen Dank an Christiane B. für den Tipp!).

Die beiden Hosts von „Lage der Nation“, Philip Banse und Ulf Buermeyer, sagen, dies sei die aufwendigste Recherche, die sie in den vergangenen sechs Jahren für eine Reportage getrieben hätten. Und das ist das Besondere daran. Mir ist keine andere Publikation bekannt (weder schriftlich noch audio-visuell), die so klar und fundiert und strukturiert das Thema Verwaltungsdigitalisierung praktisch und analytisch darstellt. In der ersten Folge den Ist-Zustand und in der zweiten die zu verfolgende Strategie, um doch noch irgendwann den 20jährigen Rückstand Deutschlands in diesem Bereich aufzuholen.

Deutscher Verwaltungsworkflow

Das Zauberwort heißt „Recherche“ – oder, wenn ihr’s lieber agil ausdrücken wollt: „empirisches Arbeiten“. Das ist bislang meines Wissens nirgendwo geschehen (korrigiert mich, wenn ihr Beispiele kennt; das wäre für uns alle interessant). Die Fachmagazine wie „Innovative Verwaltung“ oder „Kommune21“ haben keine eigenen Recherche-Kapazitäten. Im Wesentlichen sammeln sie Berichte von Projektleiter:innen in Verwaltungen und ihren externen Beratern ein – die aus Selbstschutz innerhalb ihrer Verwaltung und aufgrund des unheilvollen „Best-Practice“-Zwangs immer nur Positives zu vermelden haben. Damit verstärken sie den sowieso mächtigen Drang, alles durch die rosa Brille zu sehen: „Auch die Verwaltung bewegt sich.“ – Das tun Schnecken aber bekanntlich auch. Und unser FAV-Blog läuft die gleiche Gefahr – unsere ehrenamtliche Struktur lässt uns für gründliche Recherchen viel zu wenig Zeit.

Jetzt kommen also Leute, die sieben Monate auf eine Recherche zur Digitalisierung verwenden. Sie führen Interviews mit Leuten in Verwaltungen und ihren Kunden. Sie stützen sich außerdem auf die vielen guten Untersuchungen zu Einzelaspekten und fassen sie zusammen. Und sie kommen von außerhalb der Verwaltung – endlich! Denn seien wir ehrlich: ohne Druck von außen, von Bürgern, Unternehmen und aus der Zivilgesellschaft, wird Verwaltung sich nicht bewegen.

Zur Analyse des Ist-Zustands

Anmerkung: Die folgende Zusammenfassung des ersten Podcast (LdN301) habe ich dem Ergebnis der Schreibwerkstatt vom 6. September 2022 entnommen.

„Wenn man die Entwicklung der Digitalisierung in den letzten 15 Jahren betrachtet, könnte man den Eindruck bekommen, die Gesellschaft hätte sich in ein anderes Universum katapultiert. Fast alle Lebensbereiche sind durch ubiquitäre digitale Angebote verändert worden, von der Freizeitgestaltung, das Buchen von Reisen, Versicherungsgeschäfte oder ÖPNV-Nutzung. Einzig der Bereich der öffentlichen Verwaltung hat scheinbar die letzten 15 Jahre auf der “Pause-Taste” gestanden, manche Dinge sind noch genauso, wie sie Mitte der 2000er Jahre funktioniert haben.

Die mangelnde Verwaltungs-Digitalisierung ist nicht einfach ärgerlich. Sie ist ein katastrophaler Hemmschuh bei der Beschleunigung des Klimaschutzes.

Was einerseits ein riesiger Wert ist: eine zuverlässige, gleichmäßige, gerecht funktionierende Verwaltung ist der Garant unserer Demokratie, wirkt zunehmend aus der Zeit gefallen. Das Internet wird nur zögerlich genutzt, auf Smartphones fehlen Apps von Rat- und Kreishäusern fast überall, und die Mitbestimmung und Beteiligung in öffentlichen Gremien ist nur durch physische Anwesenheit zu den Sitzungen möglich. Es wäre zu kurz gegriffen, wenn man dies auf eine mangelnde Innovationsbereitschaft der Mitarbeitenden des öffentlichen Dienstes schiebt. Denn selbst diese Personengruppe ist von dem Zustand in ihren Amtsstuben zusehends genervt. Die eingesetzten Fachanwendungen muten oftmals an, als ob sie gerade frisch aus den 80er Jahren eingeflogen wurden, Ergonomie und Nutzerzentrierung wurden offenbar bei der Entwicklung vollständig ignoriert.

Die Folge 301 des Blogs “Die Lage der Nation” gibt gute Einblicke in den Blumenstrauß aus Gründen für diesen beklagenswerten Zustand der öffentlichen Verwaltung.

Manche Verwaltungen sind schlicht zu klein (Kommunen mit acht Personen in der Verwaltung), um sich die nötige Expertise leisten zu können. Dann gibt es unzählige Fachverfahren (ca. 300 – 400), die jede Kommune im Auftrag des Landes oder des Bundes durchführen muss – vom Führerschein bis zu bestimmten Sozialleistungen. Für keines dieser Fachverfahren gibt es allgemeine, verbindliche Standards und sie können auch nicht miteinander reden (fehlende Schnittstellen).

Digitalisierungsmethode nach OZG-Standard

Ein weiterer oft angeführter Grund für die Papierbezogenheit ist zudem der Datenschutz, der die Verwendung vieler Standard-IT-Tools (angeblich) verbietet. Tatsächlich dient der Datenschutz aber dem Schutz von Personen (und ihren persönlichen Daten), nicht allen möglichen Daten. Häufig muss gerade der Datenschutz als reine Schutzbehauptung verstanden werden, als “mächtiger Unmöglichmacher” der Innovation, ohne dass die ursprünglichen Schutzrechte überhaupt gefährdet wären. Bisweilen erlangen die Datenschutzbeauftragten der Kommunen und Länder damit die zweifelhafte Rolle, ein echter Bremsklotz zu sein. Aber vermehrt werden auch andere Stimmen hörbar, gerade aus dem Kreis der Datenschützer. “Privacy by Design” ist das neue Gebot der Stunde, Onlineservices und Fachverfahren sollen so konzipiert sein, dass es keinerlei Anhaltspunkte für datenschutzrelevante Probleme geben kann.

Und das ist bei der vorgenannten Fülle der unterschiedlichen Tools auch dringend notwendig. Hier lohnt sich auch ein Blick in die Vergangenheit: warum setzen Kommunen beispielsweise unterschiedliche Verfahren ein? Wieso sind kommen bestimmte Fachgesetze nicht gleich mit dem korrespondierenden Fachverfahren daher?

Ursache dafür ist zum einen das Vergaberecht, welches jeder Kommune vorschreibt, die Fachanwendungen auszuschreiben und anschließend den wirtschaftlichsten Bieter zu beauftragen. Das sind die Softwarehäuser, welche nicht selten mit denselben Methoden agieren, wie sie auch in der freien Wirtschaft üblich sind: Gebietsschutz, Rabattierungen etc.

Wichtig wäre, dass die öffentliche Verwaltung mit “offenen” Software-Lösungen arbeitet bzw. arbeiten dürfte, denn das ist mittel- bis langfristig wirtschaftlicher als Lösungen, die dazu führen, dass sich z.B. Kommunen an einen Softwareanbieter ketten und von diesem nicht zu einem anderen wechseln können. Dem Grunde nach wird hier gesamtstaatlich für dieselbe Leistung mehrfach gezahlt, anstelle das einmal aufgebrachte Geld auch für die staatliche Leistungserstellung anderenorts einsetzen zu können. Diesen Ansatz verfolgt die Initiative “Public Money – Public Code”, die erreichen möchte, dass die Softwareprogramme der öffentlichen Hand intern kostenfrei und unter offenem Quellcode zur Verfügung stehen. Angesichts des umfangreichen Marktvolumens von mehreren 100 Mio. EUR pro Jahr, das die Hersteller der Fachverfahren derzeit von der öffentlichen Hand verdienen können, kein ganz unumstrittenes Unterfangen.

Ein weiterer wichtiger Punkt ist, dass die aktuellen gesetzlichen Vorgaben und die zur Verfügung gestellten Finanzmittel des Bundes und der Länder zur Erfüllung des Online-Zugangs-Gesetzes (OZG) genutzt werden müssen. Das OZG bedient aber nur die Schauseite der Bürger:innen, dadurch wird kein einziger verwaltungsinterner Prozess digitalisiert. Stattdessen werden PDF-Formular online zur Verfügung gestellt, die die Bürger:innen und Unternehmen ausfüllen, herunterladen, ausdrucken, unterschreiben und wieder einscannen und dann per Mail an die Verwaltung schicken müssen.

Paradoxerweise ist genau dieses Vorgehen für die oben beispielhaft beschriebene Kleinst-Verwaltung die wirtschaftlichste Lösung. Das Ausdrucken und in Umlaufmappen bewegen von Papier schafft zwar das OZG als quasi ein potemkinsches Dorf, verhindert jedoch Kosten in Höhe von mehreren 10.000 € pro Rathaus zum Erwerb der benötigten Verfahrens-Schnittstellen. Zusätzlich fehlt es an Personal, um diese Schnittstellen zu managen und die IT von gerade kleineren Verwaltungen zukunftssicher zu entwickeln und strategisch voranzubringen.

Manche denken darüber nach, den Großteil dieser Fachverfahren in einem Tool (z.B. in einem Dokumentenmanagementsystem) abzubilden. Vielleicht ist das tatsächlich ein Lösungsansatz – aber wieder nur für eine Kommune. Das skaliert nicht wirklich.

Ich möchte aber noch auf einen anderen Aspekt kommen: Die Digitalisierung von Prozessen führt im Idealfall zu ganz neuen Prozessen und Arbeitsweisen. Wir haben das für den Einstellungsprozess von Hilfskräften an einer Hochschule versucht, aber die Komplexität dieses Prozesses völlig unterschätzt. Da sind die vielen Beteiligten – Lehrstuhl, Fakultätsverwaltung, Personalverwaltung, Hilfskraft und Personalrat. Dann aber auch die Vielzahl an rechtlichen Vorgaben (Personalrecht, Wissenschaftszeitvertragsgesetz, Vorgaben der Fördermittelgeber bei Forschungsprojekten und und und).“

Wie muss man umsteuern, damit Digitalisierung doch noch gelingt?

Die Ergebnisse des OZG könne man wohl in Zukunft einfach nur wegwerfen. Auch die Diskussion über eine Weiterführung des OZG („OZG 2.0“) gehe nicht in die richtige Richtung.

  1. Der Staat muss die Hoheit über seine Software besitzen. Er muss wenigstens den Code besitzen; idealerweise ist der Code ein Open Source-Produkt.
  2. Dazu benötigt der Staat IT-Kompetenz. Hat er die nicht, bezahlt er Mondpreise für die Software, weil er nicht kompetent mit den Softwareproduzenten verhandeln kann. Oder er muss ständig Expertise teuer von extern einkaufen.
  3. Der Staat sollte viel mehr Geld in die Hand nehmen, um ausgewiesene IT-Fachleute einzustellen. Er muss sich aus dem engen Korsett der Besoldung im Öffentlichen Dienst lösen und als Arbeitgeber auf dem Gebiet der IT konkurrenzfähig werden.
  4. Der Staat muss sich als Plattform für digitale Verwaltung verstehen. Dazu gehören – quasi als Plattform-Fundament – 4 Bausteine:
    1. eine digitale ID für jeden Einwohner in Deutschland;
    1. eine Ausweis-Funktion, mit der sich jeder Einwohner an jedem öffentlichen Service-Portal anmelden und identifizieren kann – mit digitaler Unterschriftsfunktion, um Transaktionen jeder Art zu signieren;
    1. es muss ein digitales Zahlungssystem (ePayment) bundesweit zur Verfügung gestellt werden;
    1. es braucht digitale Standards für alle Software-Verfahren, die in der öffentlichen Verwaltung verwendet werden, analog zu den Standards, die z.B. Apple für alle Apps vorschreibt, die auf seiner Plattform für das iPhone angeboten werden wollen;
    1. eine Registermodernisierung.

Dafür gibt es schon überall viele Bausteine, aber die sind alle nicht aufeinander abgestimmt. Es fehle eine bundesweite „Bauleitung“, die die verschiedenen Komponenten koordiniere und standardisiere.

Anmerkungen und Links

„Lage der Nation“ ist ein Podcast des Journalisten Philip Banse und des Juristen Ulf Buermeyer über das tagespolitische Geschehen. Er wurde im März 2016 gegründet (lustigerweise zeitgleich zum Forum Agile Verwaltung). Seitdem erscheint in der Regel wöchentlich eine neue Ausgabe.

Folge 301 vom 11.08.2022: https://lagedernation.org/podcast/ldn301-keine-weiteren-fragen-digitalisierung-der-deutschen-verwaltung-teil-1/

Folge 302 vom 25.08.2022: https://lagedernation.org/podcast/ldn302-baustellen-loesungen-digitalisierung-der-deutschen-verwaltung-teil-2/

Umfangreiche Rechercheergebnisse in den Shownotes unter https://lagedernation.org/podcast/ldn301-keine-weiteren-fragen-digitalisierung-der-deutschen-verwaltung-teil-1/#shownotes und https://lagedernation.org/podcast/ldn302-baustellen-loesungen-digitalisierung-der-deutschen-verwaltung-teil-2/#shownotes.

Es gibt auch eine Diskussionsseite zu den aktuellen Podcasts, https://talk.lagedernation.org/c/aktuelle-kommentare/9, auf der sich aber aktuell noch nicht viel getan hat.

LdN empfiehlt seinen Hörern die Verwendung einer Podcast-App, um Shownotes und das Ansteuern von Kapiteln nutzen zu können. Eine Liste findet ihr unter https://lagedernation.org/apps/. Ich selbst habe mich für Overcast entschieden.

Autor: Wolf Steinbrecher

Volkswirt und Informatiker. Zuerst als Anwendungsentwickler in Krankenhäusern und Systemhäusern tätig. Dann von 1995 bis 2008 Sachgebietsleiter für Organisation und Controlling in einem baden-württembergischen Landkreis (1.050 MA). Seitdem Berater für Teamarbeit und Dokumentenmanagement. Teilhaber der Common Sense Team GmbH Karlsruhe, www.commonsenseteam.de. Blogger bei www.teamworkblog.de.

3 Kommentare zu „LdN-Podcast: Gründe für das Scheitern des OZG“

  1. Ich möchte ergänzen, dass wir uns zu sehr daran gewöhnt haben, mit einer gekauften Software unsere Prozessprobleme zu lösen. Was wäre denn, wenn ich mir völlig frei von einer vorgedachten Lösung meinen Prozess selber definieren kann? Das einzige, was man in dem Fall benötigt, ist die eigene Kreativität. Die Lösung liegt in offenen Standards der Prozessbeschreibung (BPMN) und der Prozessausführung (Process Engine). Ergänzt werden die beiden Bausteine um einen Ansatz, der die gesamte Anwendungsentwicklung transparent und vor allem finanzierbar (Total Cost of Ownership) macht. Sämtliche Bürgerdienste und Fachverfahren könnten so umgesetzt werden, ohne dass ein Hersteller irgendwelche Barrieren vorsehen könnte, die einer Verbreitung der erstellten Dienste im Wege stehen könnten (Hoheit über die eigenen Prozesse zurückgewinnen). Im Übrigen ist dieser Ansatz eine deutsche Entwicklung – und sie funktioniert. Da sowohl die BPMN als auch die Process Engine Open Source ist, braucht es nicht viel, um loszulegen. Vielleicht hat jemand Lust, sich mit mir darüber zu unterhalten.

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  2. Ist mir aus der Seele geschrieben. Ergänzen möchte ich noch, dass auch die Zuständigkeiten und Verwaltungsstrukturen wie auch die Begriffe „kommunale Selbstverwaltung“, „Ressorthoheit“, „Föderalismus“, „Aufsichtsbehörden“ neu definiert werden müssen um unsere Ressourcen zu schonen und die Möglichkeiten der Digitalisierung auszuschöpfen.

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  3. Ist mir aus der Seele gesprochen. Ergänzen möchte ich noch, dass die Zuständigkeiten und Verwaltungsstrukturen auch angepasst werden müssen und Begriffe, wie „Selbstverwaltung“, „Ressorthoheit“, „Aufsichtsbehörde“ usw. neu definiert werden müssen. Dann sind ressourcenschonende, benutzerorientierte Prozesse möglich.

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