Agile Arbeitsmethoden: welcher Nutzen für die öffentliche Verwaltung?

Der folgende Text wurde von den Mitgliedern des Forums Agile Verwaltung erarbeitet, um sich selbst und Interessierten eine erste Vorstellung zu ermöglichen: Was bedeutet überhaupt „Agile Verwaltung“ oder „Agilität in der Verwaltung“? Worin könnte ein Nutzen bestehen? Wo gibt es Grenzen der Anwendung.

Der Text soll leben und sich entwickeln. Es werden immer wieder Formulierungen geschärft, Absätze gelöscht und eingefügt, Gedanken überdacht (oder unterkellert).

Was heißt agil?

Der Begriff „agil“ ist neu – wenn man von der IT-Branche absieht, aus der er ursprünglich stammt. Seit ein, zwei Jahren erobert er raumgreifend ganz unterschiedliche Bereiche. Und sogar vorsichtige Wirtschaftsmagazine wie der Harvard Business Manager heben inzwischen das Thema auf ihre Titelseiten. Andere aber sagen schon voraus, dass der Hype bald wieder abflauen werde.

Trotzdem sind agile Methoden für uns vom Forum Agile Verwaltung (FAV) mehr als eine Mode. Viele Inhalte gab es schon in Ansätzen im Neuen Steuerungsmodell. Immer wieder aber entdecken wir, die wir uns damit beschäftigen, überraschend frische Gedanken. Und dann ist es wieder eine neue Kombination von schon Bekanntem, die ganz innovativ wirkt.

Um Interessierten einen schnellen Einstieg zu erlauben, haben wir die wesentlichen Prinzipien der agilen Denkweise in einem Slogan zusammengefasst:

Nimm das Ganze in den Blick,
bilde cross-funktionale Teams /2/,
experimentiere mit überschaubaren Änderungen und Teilergebnissen.
Beziehe die Anspruchsberechtigten ein,
verschaffe dir regelmäßiges Feedback von innen und außen,
mache so dein System immer angemessener.

Nimm das Ganze in den Blick, …

Das klingt trivial – was soll daran neu sein?

Die Komplexität der Umwelt, in der unsere Verwaltungen agieren müssen, nimmt zu. Dies ist nicht als Klagelied „Alles wird immer schneller, vernetzter und digitaler (und anstrengender sowieso)“ gemeint. Wir wollen vielmehr den Satz möglichst präzise mit Sinn füllen: Komplexität bedeutet die Zunahme von Vernetzung und damit den Umgang mit Rückkopplungen und Querbeziehungen. Als Folge entsteht statt der gewünschten Planbarkeit Unsicherheit. Sogenannte „disruptive Ereignisse“ – also schlagartige, grundlegende Änderungen in der Umwelt – nehmen zu.

Wer hätte vor 20 Jahren – als das Neue Steuerungsmodell entwickelt wurde – damit gerechnet, dass ungedeckte Hypothekenkredite von kleinen Eigenheimbesitzern auf einem anderen Kontinent die Wirtschaftsentwicklung in Deutschland (und auch die kommunalen Haushalte) maßgeblich beeinflussen würde?

Aktuell ist – in Folge davon – zum Beispiel das Zinsniveau extrem niedrig, und die Stimmung der Kämmerer ist gelöst. Aber könnte nicht bald ein Gegenschwung eintreten? Wie groß ist dieses Risiko? Was wären dafür die Frühwarnzeichen?

Die agile Herangehensweise empfiehlt, nicht mehr nur von Jahr zu Jahr zu wirtschaften und darauf zu vertrauen, dass schon alles klappen wird. Sondern einen längeren Zeitraum in den Blick zu nehmen und für die Schlüsselrisiken Vorsorge zu treffen. Nur dann können wir auch zeitweise, in Krisensituationen „auf Sicht steuern“ und behalten doch die grobe Richtung bei.

Agilität bedeutet die Fähigkeit, schnell zu handeln. Aber diese muss eingebettet sein in klare Vorstellungen über die großen Entwicklungsrichtungen. /3/

… bilde cross-funktionale Teams, …

Ein zentrales Kulturmuster unserer Verwaltungen ist das Denken in Zuständigkeiten. Für jede Aufgabe gibt es eine zuständige Verwaltungsebene und in dieser eine zuständige Behörde, ein Amt oder Sachgebiet. Komplexe Aufgaben – Genehmigung von Gewerbeansiedlungen, Betreuung von Jugendlichen in sozial schwachen Familien, zuletzt Empfang und Integration von Flüchtlingen – werden so gut es geht in Einzelhäppchen zerteilt, die auf die Zuständigkeiten zurechtgeschnitten werden.

Das Denkmuster ist die Reduktion von Komplexität durch Zerteilung. Das Ziel ist die Prozesskontrolle durch Regeln. Die Vision ist der Workflow: nie erreicht, aber desto hartnäckiger angestrebt.

Zur Erläuterung: Stellen Sie sich eine Waage vor, und zwar eine altmodische Balkenwaage (wie sie Justitia in der Hand hält). Drücke ich eine Waagschale herunter, so geht die andere nach oben. Das „System Waage“ ist vollständig erklärbar und vorhersehbar. Es gibt kaum Unsicherheit.

Jetzt stellen Sie sich ein Mobile vor. Ein Mobile ist quasi eine Waage mit 20 oder mehr Waagschalen, in einer herabfallenden Baumstruktur miteinander vernetzt. Wenn Sie jetzt ein beliebiges Teil des Mobiles bewegen, dann können Sie nicht mehr berechnen, wie sich ein beliebiges anderes Teil bewegen wird. Sie wissen auch nicht, welche Tänze das von Ihnen bewegte Teil – einmal losgelassen – weiterhin vollführen wird.

Zuständigkeitsregelungen versuchen, einzelne Teile des Mobiles in die Verantwortung einzelner Akteure zu legen. Jeder Akteur sieht den Teil des Mobiles, für den er sich zuständig sieht, den er kennt und den er – meist fachlich hervorragend – beherrscht. Dass jede Bewegung eines dieser Zuständigkeitselemente die jeweils anderen beeinflusst – oft nicht unerheblich heftig – spielt bei dieser Betrachtungsweise eine sehr untergeordnete Rolle.

Oft geht das nicht gut aus. Statt dass wir das Mobile in den Griff bekommen, zwingt es uns seine erratischen Bewegungen auf. Im Rahmen eines komplexen Problems treten dauernd neue Herausforderungen auf. Und das zwingt die Akteure zu dauernd neuen Verhandlungen, wer denn dafür nun wieder zuständig ist. Ein Großteil der Energie fließt in die Aufrechterhaltung der Regelungen statt in die Lösung des Problems.

Ein Beispiel. In einem Bundesland ist das Landesumweltamt zuständige Genehmigungsbehörde für die Anträge auf die Errichtung größerer Windparks. Daran sind aber weitere 12 Behörden zu beteiligen. Die Fragestellungen, die aus dem Antrag erwachsen, werden in 13 scheinbar eigenständige Pakete aufgeteilt und an 13 Sachbearbeiter vergeben. Diese Sachbearbeiter sehen sich in der Regel nie. Wenn jetzt z. B. die Naturschutzbehörde relativ schnell zum Schluss kommt, dass fünf der 25 Windräder auf ihrem Standort wegen einer geschützten Tierart nicht genehmigt werden können, dann erfahren die anderen 12 Kollegen nichts davon. Sie prüfen weiter ihre Sachverhalte bis zum Ende. Wenn ein Sachbearbeiter in einem Landratsamt für länger erkrankt und Fristüberschreitung droht, erfahren dies seine Projektkollegen ebenfalls nicht – bis zum Ablauf der Frist. Geschweige denn, dass sie sich rechtzeitig um Abhilfe kümmern könnten.

Die agilen Methoden raten bei derartigen Aufgaben, wirklich funktionierende, behördenübergreifende Vorgangsteams zu bilden. Das Vorgangsteam als Ganzes ist für die korrekte Antragsbearbeitung und die Fristeinhaltung verantwortlich. Es steht im regelmäßigen Kontakt und sucht bei auftretenden Hindernissen gemeinsam nach Ideen zu ihrer Beseitigung. Es hilft dabei, aus der Position des isolierten Einzelkämpfers herauszufinden (gerade bei hohen Fallzahlen eine Gefahr) und Unterstützung im Team zu finden.

… und experimentiere mit überschaubaren Änderungen und Teilergebnissen.

Oft ist am Anfang nicht klar, worin das gute Ende bestehen könnte.

Zum Beispiel in der Jugendhilfe. Welches Angebot kann einen Jugendlichen, der sich in schwierigem Fahrwasser befindet, optimal unterstützen? Welches kann er annehmen? Wie viele Fehlversuche kann man sich leisten, bevor die Gesellschaft ihn ganz verliert?

Oder, gänzlich anderes Szenario, ein internes Organisationsprojekt. Die Prozesse im Sachgebiet funktionieren nicht glatt, so viel ist allen Beteiligten klar. Aber was wären bessere oder gar optimale Abläufe? Am grünen Tisch kann man sie nicht entwerfen – das ist zu oft schief gelaufen. Also wie vorgehen?

Aus Sicht der agilen Denkweise bilden solche Situationen nicht die Ausnahme, sondern zunehmend den Normalfall. Wissensprozesse – oder „schwach strukturierte Prozesse“ in der Diktion des Bundesverwaltungsamts – werden wichtiger. Gerade für diese Aufgabenstellungen haben sich agile Arbeitsmethoden herausgebildet und sind mittlerweile gut erprobt.

Eine der bekanntesten Methoden heißt “Scrum”. Bei Scrum gibt es zu jedem Vorgang und jedem Projekt ein Umsetzungsteam. Dieses Team organisiert sich in festen Zeitintervallen,  „Sprints“ genannt. Die Länge der Intervalle wird zu Beginn eines Vorgangs vereinbart und dann bis zum Abschluss nicht mehr geändert. Die Vereinbarung fester Abstimmungstermine („jeder dritte Dienstag von 10 bis 12“) spart Koordinationsaufwand, der feste Arbeitsrhythmus tut dem Team gut.

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Abbildung: Agile Teams arbeiten im Rhythmus von Sprints fester Länge

In den Sprinttreffen plant das Team gemeinsam die nächsten Schritte. Das geschieht selbstverantwortlich: kein Vorgesetzter entscheidet über das „Wie“ der Aufgabenerledigung. Die Verantwortung dafür liegt einzig bei den Fachpersonen, aus denen das Team gebildet wird. Auch der Umfang der Aufgabenliste, die sich das Team für ein Intervall vornimmt, unterliegt der Entscheidung des Teams. Es wird kein Druck ausgeübt, um Aufgaben über die Kapazitätsgrenze hinaus in das Team hineinzupressen.

Die Länge der Meetings ist kurz. In ihnen passt das Team regelmäßig und passgenau mit Einbezug aller Expertise den gemeinsamen Weg zum Ziel an und optimiert ihn. Es geht nur um Planung, Synchronisation und Reflexion. Die Erarbeitung von Ergebnissen findet außerhalb der Meetings statt.

Nach jedem Intervall sollen, wo immer möglich und sinnvoll, in sich abgeschlossene und bereits nutzbare Zwischenergebnisse abgeliefert werden. Im Beispiel des Jugendlichen könnten dies eine orientierende Berufsberatung und eine Schnupperphase in einem Fußballverein sein. Im zweiten Intervall werden diese Maßnahmen erprobt und am Ende gemeinsam evaluiert: ist die Ersterfahrung mit dem Verein positiv? Oder spricht seitens des Jugendlichen und seiner Betreuer etwas für einen Vereinswechsel? Oder einen Wechsel der Sportart?

Es werden also keine umfangreichen Hilfepläne ausgearbeitet, die für ein ganzes Jahr oder länger gelten sollen. Sondern das Team arbeitet bewusst in einem Experimentiermodus, wertet Erfahrungen schnell aus, verstärkt Erfolgreiches, verwirft Wirkungsloses.

Beziehe die Anspruchsberechtigten ein, …

Ein Grundauftrag der Verwaltung ist es, innerhalb politischer Entwicklungen für Stabilität zu sorgen. Von der öffentlichen Verwaltung werden Berechenbarkeit, formale Korrektheit und Zuverlässigkeit verlangt. Gleichzeitig werden ihr Statik, Unbeweglichkeit und Kompliziertheit vorgehalten. Der Spagat zwischen Erfüllung hoheitlicher Aufgaben einerseits und dem Dienstleistungsgedanken andererseits will ständig neu definiert und gemeistert werden.

Bei öffentlichen Großprojekten ist es schon ins Bewusstsein gedrungen, dass die Einbeziehung der Betroffenen von Anfang an den Projekterfolg nur selten behindert, ihn aber oft genug erst sichern hilft. Agile Verwaltungen dehnen dieses Prinzip auf alle diejenigen Aufgaben aus, bei denen es praktisch möglich und rechtlich zulässig ist.

Dazu ein Beispiel aus einem Nachbarland: Die Stadt Ängelholm am Öresund nennt sich „erste agile Kommune Schwedens“. Seit 2015 hat sich die Stadtverwaltung eine neue Organisationsstruktur und neue Leitlinien gegeben und sich in verschiedenen Bereichen auf agile Arbeitsmethoden umgestellt. Dazu gehört vor allem der bewusste Bruch mit dem herkömmlichen Zuständigkeitsdenken und das Arbeiten in übergreifenden Vorgangsteams, in Ängelholm als „Arenen“ bezeichnet. /4/ Zu jeder Arena gehört – neben den Sachbearbeitern aus der Verwaltung – auch der betroffene Bürger selbst. Der Projektbericht schildert den „Mitbürgervorgang Ibrahim“, in dem es um einen kürzlich anerkannten, 18jährigen Asylberechtigten geht. Ganz selbstverständlich sitzt Ibrahim mit Dolmetscherunterstützung im Kreis der Fachleute von Arbeitsvermittlung, Erwachsenenbildung, Berufs- und Studienberatung sowie IHK- und Vereinsvertretern und wird in die Beratungen über seine Integrationswege als Fachmann in eigener Sache mit einbezogen.

… verschaffe dir regelmäßiges Feedback von innen und außen …

Agile Teams planen ihre Arbeit adaptiv. Die Teilergebnisse der einzelnen Intervalle sind auf Nutzbarkeit ausgerichtet, auch wenn das „Gesamtprodukt“ noch nicht fertig ist. Diese Teilergebnisse kann man ausprobieren und sich Feedback der Betroffenen holen. Fällt das Feedback negativ aus, dann hat man nur drei Wochen in eine falsche Richtung gearbeitet und nicht ein ganzes Jahr.

Die Scrum-Methode kennt eine eigene Rolle, deren Aufgabe es ist, dem Umsetzungsteam kontinuierlich externes Feedback zu geben. Diese Rolle wird Scrum Master genannt und bezeichnet einen Moderator und Coach. Er ist verantwortlich für die Einhaltung von Scrum-Werten und –Techniken und unterstützt die Zusammenarbeit zwischen allen Beteiligten. Er hat aber keine anordnende Befugnis gegenüber den Teammitgliedern, sondern beschränkt sich auf Herstellung von Transparenz: „Was sind die Folgen, wenn dauernd Teilnehmer zu Meetings zu spät kommen?“

In agilen Projekten gibt es Termine, in denen standardmäßig Gelegenheit für Reflektion geschaffen wird: ein-, zweimal die Woche, bisweilen auch täglich,  gibt es sog. „Standup-Meetings“. Das sind Besprechungen von maximal 15 Minuten, die im Stehen stattfinden und bei denen das Team sich kurz über den aktuellen Stand austauscht. Bei der Gelegenheit wird auch geschaut, ob Hindernisse aufgetaucht sind.

Der adaptive Handlungsmodus, die dauernde rhythmische Abfolge von Planen – Prüfen – Anpassen, ist das Herzstück agiler Arbeit.

… mache so dein System immer angemessener.

Der Auslöser kann ein Antrag von außen sein und die Verwaltung entwickelt konstruktiv- reaktiv eine abgestützte Lösung. Oder die Verwaltung selbst löst einen Prozess aus, weil sie eine übergeordnete Aufgabe zu erfüllen hat, und startet autoaktiv einen adaptiven Prozess   unter Einbezug der Stakeholder. In der agilen Auseinandersetzung mit Anforderungen sind Qualität und Nützlichkeit der Produkte während ihrer Entwicklung und Erstellung ein Teil des Prozesses: Welchen Wert genau wollen wir erarbeiten, was ist ein hilfreiches Zwischen- und ein zielführendes Endprodukt aus Sicht aller Beteiligten und Betroffenen, wie können wir schnell einen ersten passenden Schritt machen, was war bisher wirksam, was bringt uns, obwohl bekannt, nicht weiter?

Charakteristisch für die agile Denkweise ist der Grundsatz „Experimentieren statt streiten“. Wenn zwei Teammitglieder unterschiedlicher Meinung sind, welche Methode zum Erfolg führt, dann wird möglichst eine Versuchsanordnung vereinbart: Wir probieren beide Methoden, wir vereinbaren eine Methode, um den Erfolg zu messen – und dann befragen wir die Praxis.

Der agile Methodenkoffer

In den letzten 20 Jahren wurden aus der agilen Denkweise heraus Methoden entwickelt, die die Ansprüche unseres Slogans umzusetzen helfen. /5/

  • Die szenario-basierte Planung (SBP) dient dazu, längerfristige Tendenzen, die die eigene Verwaltung betreffen könnten, zu identifizieren und Hypothesen dazu zu bilden. Ziel ist es, eine gemeinsame Achtsamkeit für sich ankündigende disruptive Entwicklungen zu entwickeln und die eigenen Handlungsstrategien auf ihre Robustheit zu testen.
  • Open Space und Appreciative Inquiry sind effektive Großgruppenmethoden, mit denen man Mitarbeiter und Bürger in Strategieentwicklungen und Lösungssuchen einbeziehen kann. Auch für größere Feedbackrunden eignet sich Open Space.
  • Scrum ist eine stark formalisierte Arbeitsweise in Sprints mit definierten Rollen, Planungswerkzeugen und Meetings. Scrum zeigt, wie sich cross-funktionale Teams organisieren können. Dabei liefern sie in kurzen Abständen Teilergebnisse aus und überprüfen sie.
  • Einen ähnlichen Ansatz verfolgt Kanban, ist aber auf stärker strukturierte, immer wiederkehrende Prozesse ausgerichtet. Beispiele sind die Bearbeitung von Anträgen auf Wiedererteilung von Führerscheinen oder Aufträgen in einem Bauhof.
  • Mit Critical Friends gibt es eine gut erprobte Methode, Feedback in Projekten zu organisieren.
  • Aus Scrum sind die regelmäßigen Retrospektiven bekannt, mit denen ein ständiger Verbesserungsprozess organisiert wird.

Agile Kulturänderung

Aber zu warnen ist vor der Vorstellung, agile Arbeitsmethoden beschränkten sich auf die „Tools“ aus diesem Werkzeugkoffer. Agilität ist verknüpft mit Umgangsformen – Kommunikation auf Augenhöhe ist dafür elementar. Die Basis für eine solche Kultur wird durch eine gemeinsame Vision der Organisation gelegt.

Agiles Arbeiten in cross-funktionalen, selbstorganisierten Teams beruht immer auf einer Voraussetzung: dass jeder Beteiligte den Sinn seiner Arbeit versteht, dass er das Ziel des Ganzen im Blick hat. Das heisst etwas ganz Entscheidendes: Die Arbeitsteilung zwischen Anweisung und Umsetzung, Planung und Ausführung, strategischer Entscheidung und operativer Gefolgschaft wird tendenziell zugunsten der Sache aufgehoben.

Jede Verwaltung benötigt eine Vision ihres Handelns, die sich an Werten orientiert. Das ist heutzutage überhaupt nicht mehr selbstverständlich. Jeder bessere Schuhfabrikant legt sich eine Vision zu, wie er mit seinem Schuhwerk „die Welt ein Stückchen besser“ machen will. Aber die Verwaltungen haben im Gefolge der Ideologie vom „schlanken Staat“ oft jeden Anspruch an die Verfolgung positiver Werte verloren.

An ihre Stelle ist oft ein abstrakter Spargedanke getreten. Dies hat nach unseren Erfahrungen in einer ganzen Reihe von Kommunen zu einer spürbaren und immer fortschreitenden Demotivation der Mitarbeiter geführt. Und zwar von Mitarbeitern, die gar nichts gegen sparsame Haushaltsführung einzuwenden hatten. Aber Sparen hat ja den Zweck, Handlungsfähigkeit zu erweitern. Doch Handlungsfähigkeit wozu? Wozu sollten die eingesparten Mittel sinnvoll eingesetzt werden?

Wer agile Methoden in seiner Verwaltung einführen möchte, muss in und mit seiner Organisation Visionen erarbeiten und propagieren. Und zwar Visionen im wirklichen Sinne, d.h. auf Werte hin orientiert, die das Gemeinwesen fundieren. An Herausforderungen mangelt es nicht, die nach der Antworten in Form von moralischen Maßstäben, von Visionen und Grundsatzkonzepten verlangen. Unsere demokratische Streitkultur ist ideal, um dafür Entwicklungsarbeit zu bringen, egal ob es sich um die Flüchtlingsthematik, der Umgang mit neuen politischen Bewegungen oder die demographischen Herausforderungen handelt.

Die Verwaltungen können sich nicht mehr auf die Rolle von Exekutoren anderweitig beschlossener Gesetze und Regeln zurückziehen. Sie sind (wieder) gefragt als Gestalter von gesellschaftlichen Lösungen. Nur dann macht die Anwendung agiler Methoden Sinn. Dann aber auch wirklich.

Anmerkungen

/1/ Siehe Heft Mai 2016.

/2/Cross-funktionales Team soll hier bedeuten: eine Gruppe von Personen, die unterschiedliche funktionale Expertise oder multidisziplinäre Fähigkeiten haben. Sie sind als Team verantwortlich für alle Phasen eines Projektes oder Prozesses, das Team muss  also alle Anforderungen abdecken können.

/3/ Eine der ersten Fragen, die wir uns und unseren Lesern bei unserer Gründung stellten, war: „Auf welche Trends muss sich die Öffentliche Verwaltung in den nächsten Jahren einstellen?“, siehe www.agile-verwaltung.org, Beitrag vom 13. März 2016.

/4/ Siehe den Schlussbericht des Projekts unter http://engelholm.se/Documents/Kommun%20och%20politik/Kommunens%20organisation/Ny%20organisation%202015/Agil%20utvecklings-och%20servicekommunSLUTRAPPORT.pdf

/5/ Literatur zu allen in diesem Artikel genannten Methoden bei den Autoren auf Anfrage.