„Handlungsfähige Kommunen“: Ohne Unterstützung aus der Zivilgesellschaft werden sich die Verwaltungen nicht transformieren

Anfang März hat Veronika Lévesque hier einen Artikel veröffentlicht „Demokratie erodiert nicht spektakulär. Sie verliert im Alltag. Verwaltung entscheidet Demokratie“. Ihr Beitrag löste ein bemerkenswertes Echo aus, und Peter Bauer lud für Montag, den 23. März, Woche zu einer abendlichen Diskussionsrunde ein. Zwischen den Teilnehmenden entspann sich eine rege Debatte. Vor allem die These „Verwaltung entscheidet Demokratie“ erwies sich als fruchtbar. Verwaltung nicht einfach als ausführendes Organ „der Politik“ (wie es im Neuen Steuerungsmodell der KGSt vorgesehen ist), sondern als eigenständige Akteurin, die aktiv die Demokratie befördern muss, wenn sie nicht ihren Auftrag verfehlen will.
Die Diskussion war angenehm gelassen und erlaubte so einen gewissen Tiefgang. Sie machte Lust auf mehr und wird fortgesetzt werden, auch mit praktischen Maßnahmen (wer mitmachen will, kann sich bei der Kontaktadresse des FAV melden).
Ich möchte heute Veronikas These „Verwaltung entscheidet Demokratie“ ergänzen um den Aspekt „Demokratie gestaltet Verwaltung“. Oder genauer: die Zivilgesellschaft hat die Aufgabe, die Verwaltung bei der nötigen Transformation zu unterstützen und auch kräftig Druck zu machen. Meine Erfahrung aus vielen Projekten in und mit Verwaltungen drängt mich zur Schlussfolgerung: „Die Verwaltung kann sich nicht von innen heraus selbstständig transformieren.“ Die Blockadefaktoren sind zu mächtig.
Dazu ein Beispiel aus der Steuerverwaltung. (Da gab es ein kleines Missverständnis in der Diskussion. Mein Anliegen bei diesem Beispiel ist es nicht, über Steuern zu reden. Obwohl es auch kommunalpolitisch ein interessantes Faktum ist, dass der Staat die Kommunen einerseits finanziell ausbluten lässt, aber andererseits die Hinterziehung von geschätzt jährlichen 100 Mrd. Euro duldet. Aber mein Anliegen mit dem Beispiel sind die starken Blockaden in Politik und Verwaltung gegen auch nur die konsequente Anwendung bestehender Gesetze und die absolut unverzichtbare Rolle von NGO’s in dieser Situation.)

Anne Brorhilker – ein aktuelles Interview im Deutschlandfunk

Am Sonntag 22.03.2026 führte der Deutschlandfunk sein sonntägliches „Interview der Woche“ mit Anne Brorhilker. Frau Brorhilker machte vor zwei Jahren, im April 2024, Schlagzeilen, weil sie als Oberstaatsanwältin ihre Entlassung aus dem Beamtenverhältnis beantragt hatte. Dies wurde ihr gewährt, und wechselte als Co-Geschäftsführerin zur „Bürgerbewegung Finanzwende“.
Brorhilker war seit 2009 in der Schwerpunktabteilung „Steuerhinterziehung“ der Staatsanwaltschaft Köln tätig. Im Sommer 2013 begann sie mit Ermittlungen zu den Cum-Ex-Betrügereien. Im Oktober 2014 veranlasste sie mit großem Fahndungserfolg eine weltweite Razzia, bei der 130 Gebäude in 14 Ländern durchsucht wurden. 2019 – Brorhilker war mittlerweile Abteilungsleiterin – begann der Musterprozess in Sachen Cum-Ex vor dem Landgericht Bonn. Im Frühjahr 2020 stellte das Gericht in seinem Urteil fest, dass die Praxis von Cum-Ex strafbar sei, was bis zu diesem Zeitpunkt auch von Professoren aus der Finanzwirtschaft „wissenschaftlich“ angezweifelt worden war. Der Bundesgerichtshof bestätigte das Urteil 2021 höchstrichterlich. Verfahren gegen 1700 Beschuldigte erfolgten bis 2023 unter ihrer Leitung (von insgesamt 1800) Bis Ende 2023 führten alle bereits erfolgten Anklagen zu Schuldsprüchen.
Der Schaden der Cum-Ex-Geschäfte lässt sich angesichts der Dunkelziffer nur schätzen. Unterschiedliche Autoren kommen auf eine Größenordnung von 10 bis 36 Milliarden Euro. Hinzu kommt eine etwa gleiche Schadenshöhe durch die ähnlichen Cum-Cum-Betrügereien.

Störfeuer aus Wirtschaft, anderen Verwaltungen und Politik

Die Banken, die die Cum-Ex-Geschäfte im Namen ihrer reichen Kunden abwickelten, versuchten die Ermittlungen mit allen Mitteln zu behindern. „Im Dezember 2021 schickten Anwälte der Warburg-Bank dem Hamburger Cum-Ex-Untersuchungsausschuss mehr als 100 Fragen an Oberstaatsanwältin Brorhilker, die von der Süddeutschen Zeitung als ein Angriff auf ihre Glaubwürdigkeit und Befähigung eingeschätzt wurden.“ (Wikipedia) Frau Brorhilker berichtete auch von Anwaltskanzleien, die jede Woche ein 1000seitiges Dokument einreichten, um ihr kleines Ermittlungsteam lahmzulegen.
Behörden stellten sich ebenfalls quer zu ihren Kollegen bei der Staatsanwaltschaft. So schickte die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) im Juli 2017 einen Fragebogen an alle deutschen Banken, um sie zu fragen, ob durch die Ermittlungen ihre Stabilität gefährdet sein könnte. (Wikipedia) Die Hamburger Finanzbehörde erließ bekanntlich der Warburg-Bank eine fällige Rückzahlung von 46 Mio. Euro. Wenn ein Bürgergeld-Empfänger ein paar Tausend Euro Vermögen verschweigt, wird mit ihm nicht so glimpflich verfahren.
Teile der Politik behinderten ebenfalls die Ermittlungen, vor allem das Bundesfinanzministerium (unabhängig vom Parteibuch des jeweiligen Ministers). So verfügte das Ministerium seit 2009 über eine Liste mit 566 potentiellen Cum-Ex-Betrügern, weigerte sich aber, diese Liste an die Staatsanwaltschaft NRW weiterzugeben. Stattdessen musste das Team von Frau Brorhilker die Täter eigenständig recherchieren. – Im September 2023 schließlich gab es einen Streit um die „Entmachtung“ Brorhilkers. Laut Handelsblatt wollte der NRW-Justizminister Limbach (Grüne) das Personal ihrer Abteilung um die Hälfte kürzen. Nach Protesten der Öffentlichkeit – unter anderem der Bürgerbewegung Finanzwende – nahm Limbach die Kürzungen zurück.

Die Innovatoren in der Verwaltung dürfen sich nicht abschotten

In den Verwaltungen gibt es viele engagierte Beschäftigte, die dem verbreiteten Unmut in der Bevölkerung über „Behördenversagen“ mit viel Engagement etwas entgegensetzen wollen. Diese Mitarbeiter:innen spüren, dass (wirkliche oder gefühlte) Unerreichbarkeit von Behörden, marode Infrastruktur oder eben auch verschleppte Verfahren gegen superreiche Steuerbetrüger den Aufstieg der Rechtsextremisten befördern. Und sie investieren große persönliche Ressourcen in ihre Anstrengungen, Verwaltung mehr auf Daseinsvorsorge, statt auf reine „Dienstleistung“ auszurichten.
Die Teilnehmer:innen an der Diskussionsrunde am 23. März gehören zu diesen Engagierten, die mit persönlichem Einsatz Plakate gestalten und Debatten außerhalb der Arbeitszeit organisieren. Frau Brorhilker gehört dazu. Oder auch Teilnehmer an einer „Allianz der Willigen“, wie sie sich in einigen Verwaltungen derzeit verbreiten.
Aber diese Engagierten sind in der Minderheit. Die Mitarbeiter in den Verwaltungen in ihrer Gesamtheit dürften einen Querschnitt durch die bundesdeutsche Bevölkerung bilden und dabei – glaubt man aktuellen Umfragen in der Bundesverwaltung – noch ein bisschen konservativer sein als diese. Die Chance, dass ein engagierter Mitarbeiter auf eine offene Behördenspitze (Bürgermeister, Landrat, Minister) oder einen engagierten Verwaltungschef (Hauptamtsleiter o.ä.) trifft, ist verschwindend gering. Ich schätze diesen Anteil auf etwa 3%; rechnen wir diejenigen hinzu, die Argumenten ab und zu mal zuhören, sind es vielleicht 15%.

Persönliches Engagement mündet so sehr häufig in Enttäuschung. Die Reaktionen sind dann ganz individuell: Absinken in Resignation. Engagiert bleiben, aber zulassen, dass man zum „Quertreiber“ gestempelt wird, zur komischen Figur. Weggehen und eine Stelle in der „Wirtschaft“ suchen. Sich selbstständig machen (viele Berater:innen haben so einen Lebenslauf hinter sich). Oder eben wie Brorhilker zu einer NGO wechseln.
Welche Schlüsse können wir ziehen? Ich sehe folgende:

• Die Rechnung „Die Politik gibt die Ziele vor – die Verwaltung setzt um“ geht nicht mehr auf. Die Politik, oft unter Lobbydruck, mischt sich durchaus in die Verwaltungsarbeit ein, wie das Beispiel von Minister Limbach zeigt. Verwaltung kann sich nicht wegducken, sondern muss mit geradem Kreuz die Verfassungsziele vertreten.
• „Verwaltung entscheidet Demokratie“ – stimmt. Aber damit die demokratie-orientierten Kräfte in der Verwaltung erfolgreich sein können, brauchen sie Unterstützung von außen. Sie müssen sich Unterstützung aus der Zivilgesellschaft holen. „Demokratie macht Verwaltung“.
• Die Reduktion der Verwaltung auf die Rolle des „Dienstleisters“ seit Mitte der 1980er Jahre hat unsere Sicht eingeschränkt. Verwaltung ist nicht nur Antragsbearbeitung (mit den von Vero zitierten Parametern „Durchlaufzeit, Fallzahlen, Budgettreue“). Verwaltung ist auch jetzt schon Gesellschaftsgestaltung: Infrastruktur, kommunale Energie- und Mobilitätsplanung, Begegnungszentren und Festigung des sozialen Bindegewebes. Die Einbindung der betroffenen Einwohner in solche Projekte mittels Bürgerforen oder Bürgerräten stellt keine Verzögerung oder Einengung des Verwaltungshandelns dar, sondern stärkt die Verwaltung.
• Netzwerke sollten sich nicht in Silos abschotten. Es bildet sich zurzeit eine Vielzahl von Foren, Plattformen und Zirkeln, um die Verwaltungstransformation zu befördern. Einige dieser Netzwerke beschränken ihre Mitgliedschaft explizit auf Mitarbeiter:innen von Verwaltungen. Niemand, der nicht eine Verwaltungs-E-Mailadresse besitzt, kann sich anmelden. Das soll den Beteiligten eine geschützte Umgebung sichern. Es verhindert aber die Teilnahme externer Experten und Berater (inclusive ehemaliger Beschäftigter, die jetzt in Rente sind oder solche, die sich unter Pseudonym beteiligen wollen und müssen). Und es schließt NGO’s und ihre Mitarbeiter wie eine Anne Brorhilker aus. Der Erfahrungs- und Ideenaustausch wird behindert.

Quellen

Interview des Deutschlandfunks mit Anne Brorhilker: https://www.deutschlandfunk.de/interview-brorhilker-anne-vorstandsmitglied-buergerbewegung-finanzwende-100.html
Anne Brorhilker: Cum/Ex, Milliarden und Moral: Warum sich der Kampf gegen Wirtschaftskriminalität lohnt. Heyne Verlag, November 2025, 272 Seiten
Michael Hartmann: Die Abgehobenen: Wie die Eliten die Demokratie gefährden, Campus Verlag, 2018. ISBN 978-3-593-50928-0