Agile Verwaltung und die leidigen „Kunden“: Hat Ko-Dienstleistungsproduktion eine Zukunft?

Was bedeuten Algorithmen und Künstliche Intelligenz für das Verhältnis von Öffentlicher Verwaltung (vor allem im Kommunalbereich) und den anspruchsberechtigten „Verwaltungskunden“? Sollen perspektivisch die OZG-Dienstleistungen künftig möglichst automatisch durch die Verwaltungen durchgeroutet werden? Oder soll umgekehrt zumindest ein Teil der Dienstleistungen durch vermehrte und vertiefte Einbeziehung der betroffenen Einwohner:innen gekennzeichnet sein? Die Alternativen rühren an unser Grundverständnis von Demokratie.

Ko-Dienstleistungs-Design, Ko-DL-Entwicklung, Ko-DL-Produktion

Ein paar Bemerkungen zur Begriffsklärung /Anmerkung 1/:

  • Ko-Dienstleistungsdesign. Dabei werden künftige Empfänger der Dienstleistung an ihrer Ausgestaltung beteiligt.
  • Ko-Dienstleistungsentwicklung. Die Anwender werden auch in die Umsetzung des Designs einbezogen. Das ist zum Beispiel der Fall, wenn die Produktentwicklung agil, d.h. inkrementell in „Sprints“, erfolgt und die künftigen Anwender zu Feedback-Runden eingeladen werden. So wird das Produkt – zum Beispiel eine der im OZG genannten Leistungen – besser an die Kundenbedarfe angepasst.
  • Ko-Dienstleistungsproduktion. Diese Vorgehensweise ist völlig unabhängig von den ersten beiden Punkten. Sie bedeutet, dass „Kunden“ der öffentlichen Verwaltung – z. B. ein Antragsteller auf eine Genehmigung – in die „Produktion“ des Bescheides einbezogen wird. Dabei spielt es keine Rolle, ob die Dienstleistung digitalisiert ist und in einem Ko-Design-Prozess entworfen wurde oder nicht. Das geht prinzipiell auch bei ganz „klassischen“ Dienstleistungen.

Ein Beispiel aus der Praxis

Ich nehme hier ein Beispiel, das ich aus persönlicher Erfahrung kenne und das wir schon in unserem Buch „Agile Verwaltung“ angesprochen hatten /Anmerkung 2/:

Ein Wohnprojekt möchte zusammen ein Haus bauen. Sie gründet eine Baugemeinschaft und plant ein Mehrfamilienhaus mit 11 Wohnungen plus einer Gemeinschaftswohnung für gemeinsame Veranstaltungen. Grund und Boden sind teuer, und der Gartenanteil des Grundstücks ist klein.

Die Projektmitglieder stellen beim Bauordnungsamt der Kreisverwaltung einen Antrag auf Baugenehmigung. Nach ein paar Wochen geht sie ein – mit zahlreichen Auflagen. Unter anderem mit der Vorschrift, dass „auf dem Grundstück an geeigneter Stelle ein mindestens 30 m² großer Kinderspielplatz mit einer Sandspielfläche von mindestens 4,5 m² herzustellen [sei]. Ferner ist mindestens ein geeignetes Spielgerät zu installieren. Der Spielplatz muss für Kinder bis zu sechs Jahren geeignet und dem Spielbedürfnis dieser Altersgruppe entsprechend angelegt und ausgeführt sein (§ 9 Abs. 2 LBO in Verbindung mit § 1 LBOAVO).“

Jetzt handelt es sich aber beim Ziel des Wohnprojekts darum, das gemeinsame Wohnen im Alter zu gestalten. Alle Beteiligten sind über 50. Die Kinder sind längst aus dem Haus, einige von ihnen haben selbst schon Kinder. Das Spielen im Sandkasten gehört nicht zu den geplanten Freizeitaktivitäten der Projektbeteiligten.

Der Versuch, mit der Sachbearbeiterin ins Gespräch zu kommen, führt zu keinem Resultat. Auch der Hinweis, dass selbst in Fällen, dass einmal Enkelkinder zu Besuch kommen, drei Häuser weiter ein kommunaler großer Spielplatz zur Verfügung steht, vermag sie nicht umzustimmen. Sie sei an Recht und Gesetz gebunden und habe keinen Ermessensspielraum.

Was steht im Gesetz?

In der Landesbauordnung des Bundeslandes steht zur Frage der Kinderspielplätze:

§ 9 Nichtüberbaute Flächen der bebauten Grundstücke, Kinderspielplätze

(2) Bei der Errichtung von Gebäuden mit mehr als drei Wohnungen, die jeweils mindestens zwei Aufenthaltsräume haben, ist auf dem Baugrundstück oder in unmittelbarer Nähe auf einem anderen geeigneten Grundstück, dessen dauerhafte Nutzung für diesen Zweck öffentlich-rechtlich gesichert sein muss,
ein ausreichend großer Spielplatz für Kleinkinder anzulegen. Die Art, Größe und Ausstattung der Kinderspielplätze bestimmt sich nach der Zahl und Größe der Wohnungen auf dem Grundstück. (…)

Die Sätze 1 bis 3 gelten nicht, wenn die Art der Wohnungen einen Kinderspielplatz nicht erfordert.

Der letzte Satz scheint eine Ausnahmemöglichkeit zu eröffnen. Die Sachbearbeiterin erklärte aber, dass beim Wohnprojekt ja nur die Zusammensetzung der Bewohner besonders sei, nicht aber die Art der Wohnungen.

Nun sieht aber der § 56 der LBO durchaus Möglichkeiten für Ausnahmen vor,

(2) Ferner sind Abweichungen von den Vorschriften in den §§ 4 bis 37 dieses Gesetzes oder aufgrund dieses Gesetzes zuzulassen (…)

4. zur praktischen Erprobung neuer Bau- und Wohnformen im Wohnungsbau,
wenn die Abweichungen mit den öffentlichen Belangen vereinbar sind.

Die Mitglieder des Wohnprojekts entscheiden sich aber schließlich gegen die Möglichkeit, auf dem Klagewege zu versuchen, auf Grundlage dieses Paragraphen die Aufhebung der Auflage zu erreichen. Die Bauverzögerung wäre zu kostspielig geworden.

Utopien eines Nichtjuristen

Die Landesbauordnung versucht, Gerechtigkeit über feste Standards herzustellen. Jeder Bauantrag soll gleich behandelt werden und gesellschaftliche Ziele – hier der Kinderfreundlichkeit – mittels genau beschriebener Messgrößen erreicht werden („30 m² Fläche + 2 m³ Sand“).

Wäre es nicht auch denkbar – und jetzt komme ich auf das Thema Ko-Dienstleistungserstellung zurück -, sehr viel mehr auf Aushandlungsprozesse zwischen Verwaltung und Bürger zu setzen als auf Anordnungen, die auch noch als obrigkeitsstaatlich empfunden werden? Natürlich soll das Ziel der Kinderfreundlichkeit nicht in Frage gestellt werden (wie auch andere Ziele, der Umweltfreundlichkeit usw.). Aber ist es wirklich gerecht, nicht nur gleiche Lebensumstände gleich zu behandeln, sondern sie auch mit ganz anderen Lebensumständen über einen Kamm zu scheren? Und wäre es nicht der heutigen Zeit angemessener, mit Bürgern auf Augenhöhe über das „Wie“ der Zielerreichung zu verhandeln? Wie könnte man dennoch eine qualitative Zielerreichung nachweisen?

Vereinbarungen zwischen Verwaltung und Anspruchsberechtigtem – kann man dies zum Standardmodell öffentlicher Dienstleistungen machen?

Die Utopie lautet: In allen Fällen von öffentlichen Dienstleistungen, insbesondere bei Anträgen von Einwohnern an eine Verwaltung, findet auf deren Wunsch eine Einbeziehung des oder der Antragsteller:innen in den Entscheidungsprozess statt.

Welche andere Art von Gesetzesformulierungen wären dafür notwendig? Welche digitalisierten Plattformen zwischen Bürgern und kommunalen Entscheider:innen bräuchte es dafür?

All diese Fragen kann ich als Nicht-Verwaltungsjurist und Nicht-Softwareentwickler nicht beantworten. Ich finde sie aber wichtig. Sie stellen für mich den Kern einer agilen Verwaltung dar – und letztlich auch der Weiterentwicklung der Demokratie in digitalisierten Zeiten. Design-Thinking-Workshops verbreiten sich rasant in der öffentlichen Verwaltung. Sie schlagen hohe Wellen und tragen zu einer Kulturänderung des Verhältnisses Bürger/Verwaltung bei – und das ist sehr zu begrüßen.

Aber diese hohen Wellen bleiben trotzdem auf der Oberfläche des Meeres. Ist der Design-Workshop vorbei und die neue Form der Dienstleistung entworfen, ist die Distanz der Dienstleistungsempfänger von der Verwaltung so groß wie zuvor. Schon 100 Meter unter der Meeresoberfläche ist die wogende Dünung nicht mehr zu spüren – dort herrscht die stille jahrhundertealte Dämmerung der Verwaltungstiefe.

Einladung zum Ideenspinnen

Auf der Frühjahrskonferenz des FAV am 18. Mai 2021 bieten Christiane Büchter von der Universität Bielefeld und ich eine Session an unter dem Titel „Wohin steuert die Digitalisierung: Effizienter Obrigkeitsstaat oder effektive Bürgerorientierung?“

Und für eine andere geplante Session „Wie müssen sich unsere Gesetze und Verordnungen ändern, damit Ko-Dienstleistung möglich wird?“ suchen wir noch eine:n Referent:in.

Anmerkungen

/1/ Ines Mergel, Noella Edelmann and Nathalie Haug: Defining digital transformation: Results from expert interviews. Government Information Quarterly, https://doi.org/10.1016/j.giq.2019.06.002

/2/ Martin Bartonitz, Veronika Lévesque, Thomas Michl u.a.: Agile Verwaltung: Wie der Öffentliche Dienst aus der Gegenwart die Zukunft entwickeln kann, Springer Gabler Verlag, 15. November 2018. Kapitel 3: Wozu kann unsere Gesellschaft eine „agile Verwaltung“ brauchen?

/3/ Landesbauordnung für Baden-Württemberg (LBO) in der Fassung vom 5. März 2010


Autor: Wolf Steinbrecher

Volkswirt und Informatiker. Zuerst als Anwendungsentwickler in Krankenhäusern und Systemhäusern tätig. Dann von 1995 bis 2008 Sachgebietsleiter für Organisation und Controlling in einem baden-württembergischen Landkreis (1.050 MA). Seitdem Berater für Teamarbeit und Dokumentenmanagement. Teilhaber der Common Sense Team GmbH Karlsruhe, www.commonsenseteam.de. Blogger bei www.teamworkblog.de.

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