Stabilität und Agilität – Helfen zwei Betriebssysteme in unseren Verwaltungen?

Strategisches Denken und Agilität, Kreativität und Innovation brauchen einen freien Kopf. Allerdings sorgen Termindruck und permanente Arbeitsdichte in vielen Behörden eher für das Gegenteil. Tagesgeschäft und Zeit für die Entwicklung von Ideen konkurrieren stark mit einander. Wenn überhaupt, dann gelingt es nur in Randzeiten des Tages oder in Auszeiten wie Klausuren, sich mit wichtigen, aber nicht dringlichen Themen und mit nötigen Veränderungen zu befassen. Wie können Organisationen und ihre Akteure dieses Dilemma lösen?

In den neunziger und zweitausender Jahren haben Verwaltungen viel Energie in die Modernisierung gesetzt. Es wurden neue Steuerungsmodelle eingeführt, das Rechnungswesen auf betriebswirtschaftliche Instrumente und SAP umgestellt, Prozess- und Qualitätsmanagement genutzt, um kundenorientierter zu werden. Ab etwa 2010 standen in vielen Behörden Prozesse, die Einführung der E-Akte und agile Methoden im Vordergrund der Modernisierungsbemühungen. Immer komplexeren Rechtslagen nachzukommen, steigende Anforderungen von Politik und Bevölkerung, gleichzeitig den Wandel in den Behörden zu bewältigen, das fordert inzwischen immer mehr Ressourcen. Zeit und Raum, um in der VUKA-Welt der Verwaltungsrealität die Säge zu schärfen, werden immer knapper, in manchen Bereichen wird es gar unmöglich, sich mit Strukturen und systematischer Entwicklung zu beschäftigen.

„Digitalwüste Deutschland“ – so titelt die Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 18. Juni 2023 zur verschleppten Digitalisierung in Deutschlands Behörden. Eine der Ursachen mag der Föderalismus und die unübersichtliche, ungeklärte Verantwortung auf den Ebenen von Bund, Land und Kommunen[2] sein. Andere Gründe die Ressortegoismen und die fehlende Vernetzung von zuständigen Bereichen in den Häusern selbst. Aber auch die Arbeitsdichte und fehlende Zeit für die Arbeit am System dürften eine Rolle spielen.

Die Digitalisierung soll hier nur ein Beispiel sein. Es scheint, als fehle es am großen Schub für die dringend nötigen Veränderungen, die in der nahen Zukunft Wirkung zeigen sollen. Und das, obwohl der Fachkräftemangel drängt und Verwaltungen Modernisierung doch eigentlich können.

Getriebene Verwaltung

Die Krisen haben ihren eigenen Beitrag zur angespannten Situation in Behörden geleistet und den Arbeitsdruck noch erhöht. Nicht in allen, aber in vielen scheint das Verhältnis zwischen dringend notwendiger Weiterentwicklung der Organisation und der Erledigung der drängenden Themen auf dem Schreibtisch in eine immer deutlichere Schieflage zu geraten: zu wenig Zeit für Organisationsentwicklung, für Strategiearbeit und Kulturentwicklung. Das bedeutet auch: zu wenig Invest in gute Prozesse, keine Lösungen für die Automatisierung und damit kaum Arbeitsentlastung. Wie können in einer getriebenen Verwaltung Freiräume für umfassende, langfristig wirksame Vorhaben gefunden werden? Wie können Behörden beispielsweise ihre Prozesse nicht nur oberflächlich, sondern fundiert für die Chancen durch die Digitalisierung vorbereiten?

Zwei Betriebssysteme für zwei Kulturen

Vor einiger Zeit ist mir John P. Kotters Modell des dualen Betriebssystems über den Weg gelaufen. In seinem Buch „Accelerate“[1] schildert er die Notwendigkeit für zwei gleichwertige Denk- und Handlungsweisen in Unternehmen, die eng mit einander verzahnt sind.

Zum einen das herkömmliche, reguläre „Betriebssystem“, das wir alle kennen: das klassische Management, die Steuerung und Umsetzung von Zielen, die Erledigung von fachlichen Aufgaben in der funktional strukturierten Organisation. Es sichert durch eindeutige, funktionale Ursache-Wirkungs-Schemata Ergebnisse und damit die Existenz von Unternehmen. Es sind Vorgehens- und Verhaltensweisen zur Steuerung der Aufgabenerledigung, in denen Führungskräfte und Fachkräfte kompetente Experten sind.

Parallel zur klassischen Organisation und ihrer Steuerungsroutine braucht es nach Kotter eine zweite, dauerhaft eingerichtete Struktur, die auf dem Start-up-Mindset und der Zusammenarbeit in Netzwerken basiert.

Seine Begründung: mit der sich schnell und dynamisch verändernden VUKA-Welt entstehen Anforderungen und Situationen, in denen das herkömmliche Betriebssystem nicht mehr angemessen funktioniert. Innovative Ideen und Veränderungen, die entwickelt werden müssen, können in funktional und hierarchischen Organisationen nicht schnell genug auf den Weg gebracht werden. Start-Ups schaffen das, aber klassisch organisierte Unternehmen (und Verwaltungen) bleiben zurück und entwickeln sich und ihre Leistungen nicht ausreichend dynamisch weiter. Unternehmen verlieren Marktanteile, Verwaltungen werden den Anforderungen nicht mehr gerecht und agieren nicht proaktiv. Das herkömmliche (Betriebs-)System ist für Dynamik nicht geschaffen und in seinen Routinen viel zu langsam.

Das Netzwerk-Betriebssystem

Die Netzwerke entstehen durch Menschen, die sich unabhängig von ihrer Position und Stellung eigenverantwortlich für Belange engagieren, die sie begeistern, die strategisch wichtig sind und der Entwicklung der Organisation dienen. Hier gibt es keine Zuständigkeiten und funktionalen Trennungen von Bereichen. In dieser parallel existierenden Netzwerk-Organisation erfolgt auch keine Steuerung über Ziele und Kontrolle eines Ergebnisabgleichs durch Führungskräfte. Voraussetzung ist, dass der Netzwerk-Teil der Organisation von allen Führungskräften eingeführt, mitgetragen und unterstützt wird und dass in enger Verzahnung ein stetiger Informationsfluss zwischen beiden Systemen lebt. Dabei arbeiten beide Organisationsstrukturen, die klassische und die netzwerkende, eng mit einander verwoben und mit hoher Transparenz zusammen. Und sie halten sich gegenseitig über Entwicklungen und Ergebnisse auf dem Laufenden. Mitarbeitende sind parallel zu ihren Linienaufgaben freiwillig dabei, weil sie sich verwirklichen können. Sie arbeiten mit hoher Motivation in diesem Netzwerk für Themen, die ihnen am Herzen liegen. Dabei dürfen Initiativen auch scheitern, doch die Wahrscheinlichkeit, dass Veränderungen umgesetzt werden, ist laut Kotter deutlich höher, da die Menschen an ihren Herzensthemen arbeiten und die Führenden zur Seite stehen.

Die beiden parallelen Betriebssysteme sorgen dafür, dass sowohl Alltagsaufgaben, als auch strategisch wichtige, innovative Initiativen aufgegriffen und umgesetzt werden.

Führungskräfte schaffen die Voraussetzungen für das duale Betriebssystem

Damit diese zweite, parallele Kultur entstehen kann, ist es notwendig, dass sich Führungskräfte bewusst dafür entscheiden und dieses parallele, zweite Betriebssystem „einrichten“. Kotter berichtet außerdem von acht Beschleunigern, die für das duale Betriebssystem elementar sind, auf die hier aus Zeitgründen nicht eingegangen werden soll. Führungskräfte schaffen bewusst (Zeit-)Räume, in denen an Ideen gearbeitet werden kann – neben dem und nicht abseits des Tagesgeschäfts. Räume, in denen gesponnen werden darf und in denen auch Scheitern erlaubt ist. Das kann nur auf oberster Ebene mit einer klaren Vereinbarung, einem bedingungslosen commitment für die gesamte Organisation oder den Bereich geschehen. Manche Verwaltungen erreichen die gleiche Wirkung in etwas anderer Form über Projekte, Initiativen oder auch Labs, weil das Gefühl der Dringlichkeit (einer der Kotterschen „Brandbeschleuniger“) bei den Verantwortlichen auf oberster Ebene andockt und genug Energie freisetzt. Das Dilemma Tagesgeschäft versus strategische Themen ist in solchen Organisationen das gleiche wie in anderen auch. Aber es wird überwunden, weil die Energie im Raum, der Anteil der Macher oder Strategen in der Runde der Führungskräfte oder die Vision einer besseren Ausgangslage – oder auch der Leidensdruck – ausreichend ziehen.

Noch eine Anmerkung: in jeder Organisation gibt es eine Reihe von Netzwerken. Diese informellen Netzwerke entstehen im Lauf der Zeit aus formalen Kooperationen und Erfahrungen, die persönliche Beziehungen schaffen. Sie sind für Organisation und Menschen von unschätzbarem Wert. Ohne diese würde keine Organisation „überleben“, denn informelle Netzwerkbeziehungen retten oft Leistungen, die in der rein funktional organisierten Struktur scheitern würden. Kotter meint mit dem dualen Betriebssystem ein Netzwerk, das ganz offiziell (für alle sichtbar und akzeptiert) und nicht informell (auf der Hinterbühne, im Verborgenen) existiert.

Raum schaffen und Unnötiges weglassen

Um auf die Situation der Digitalisierung zurück zu kommen: Schon Peter Senge hat das Bild des Frosches gezeichnet, der in einem Topf, in dem sich das Wasser langsam bis zum Kochen erhitzt, verharrt und dabei drauf geht, anstatt herauszuspringen. Behörden müssen sich also weiter mit notwendigen Innovationen und der Modernisierung unserer Verwaltungen befassen, auch wenn die Hürden unüberwindbar aussehen, der Stress zu hoch ist und die Lösungen in weiter Ferne scheinen.

Also zurück zu Kotter, zurück zur Idee vom dualen Betriebssystem… Wenn wir überlegen, wie viel Zeit wir in Besprechungen verbringen, in denen wir keine Rolle haben oder in denen keine Ergebnisse erreicht werden, in denen wir ineffizient arbeiten oder uns nicht gut organisieren – dann erkennen wir: es gibt Freiräume, Räume für das zweite Betriebssystem auf Netzwerkbasis. Wir können die Modernisierung der Verwaltung mit ihren vielfältigen Aspekten auf diese Weise neu aufgreifen und nach vorne bringen – um an der Zukunft und deren Ideen dranzubleiben, um zu reflektieren, permanent zu lernen und uns neu aufzustellen. Mittel der Wahl sind dann keine Projekte, an denen Einzelne, Ausgewählte und oft immer wieder dieselben Kollegen*innen aktiv sind, sondern in Initiativen und Gruppen, die von Engagierten gegründet, von vielen und vom Netzwerk getragen werden.

Führung schafft die Voraussetzungen

Die Voraussetzungen dafür können nur Führungskräfte schaffen, die Mitarbeitenden die Freiheit eröffnen, für einen bestimmten Anteil der Arbeitszeit (zum Beispiel ein Zehntel?) an Ideen, an Verbesserungen und erhoffter Entlastung zu arbeiten. Das Dilemma „Sägeschärfen“ versus „Keine-Zeit-für-Verbesserung“ ist zu Beginn nicht gelöst, aber mit einer Anschub-Investition von Ermächtigung, Engagement und „Machen ist wie wollen, nur krasser“ kann die Henne-Ei-Diskussion vielleicht gelöst werden. Ob das möglich ist, hängt von der Kultur und den Mustern in der Organisation ab.

Die Idee des dualen Betriebssystems ist hier nur angerissen, aber zum Weiterdenken gedacht. Im „www“ sind dazu weitere Beiträge zu finden. Jeder von uns kann sich für diesen Raum einsetzen, kann diesen in unseren Teams schaffen – Raum, in dem wir uns Zeit nehmen, über Ideen, unsere Arbeit und die Art und Weise, diese zu tun, nachzudenken. Das kann in kleinen Einheiten sein, in denen wir wichtige Themen bearbeiten und umsetzen. Ein großes Netzwerk jedoch kann nur auf Ebene der Führungskräfte in Gang gebracht werden, in dem neue, motivierende Erfahrungen gemacht werden können. Dafür braucht es etwa zehn Prozent der Belegschaft, sagt Kotter. Das wirkt jedenfalls.

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[1] Accelerate – Strategischen Herausforderungen schnell, agil und kreativ begegnen, John P. Kotter, 2015, Vahlen/München

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[2]Beteiligte und Struktur der Umsetzung des OZG siehe Grafik https://www.normenkontrollrat.bund.de/Webs/NKR/DE/digitaler-und-moderner-staat/digitale-verwaltung/digitale-verwaltung_node.html, abgerufen am 18. Juni 2023