Kennzahlensteuerung im Jobcenter: über Risiken und Nebenwirkungen fragen Sie die Bundesagentur

Ende Juni wurde der „Dritte gemeinsame Bericht“ der Antidiskriminierungsstelle sowie weiterer Beauftragter der Bundesregierung vorgestellt. In diesen Bericht flossen auch Ergebnisse einer Studie ein, die sich mit Diskriminierungsrisiken in der öffentlichen Arbeitsvermittlung befasst hatte. Darin ging es u.a. um die Wirkung des Kennzahlensystems, mit dem die Bundesagentur für Arbeit sich selbst und ihre Jobcenter steuert. Über deren Auswirkungen legte die Berichterstattungen in den Medien ein besonderes Gewicht. /1/

Das Steuern auf langfristige Ziele hin ist ein wichtiges Thema agiler Arbeitsweisen. Dabei geht es auch darum, dass die Gesetzförmigkeit der Verwaltung durch Agilität nicht etwa ausgehebelt, sondern gestärkt werden soll. Die Grenzen herkömmlicher Steuerungsmechanismen gut und begründet zu kennen, ist ein wichtiger Baustein hierfür.

Kennzahlensteuerung im Jobcenter

Die Autoren des Antidiskrimierungsberichts /3/ zitieren (in indirekter Rede) einen Bericht des Bundesrechnungshofs von 2014:

So wurden das Zielsteuerungssystem und die damit verbundenen Kennzahlen der Arbeitsagenturen (SGB III) 2014 in einem Bericht des Bundesrechnungshofs kritisiert … Laut dieses Berichtes fördere das Kennzahlensystem die Vernachlässigung von Arbeitslosen mit Vermittlungshemmnissen, denn wenn jede Vermittlung in den Arbeitsmarkt gleichviel zählt, konzentrieren sich Vermittlungsbemühungen in Folge vor allem auf Arbeitsuchende mit guten Integrationschancen …. Dies widerspricht dem gesetzlichen Auftrag, gerade „Personen mit erschwerter beruflicher Eingliederung“ zu unterstützen (s. Kapitel 2.4.5.1). Die Prüfer_innen des Bundesrechnungshofes stellten überdies fest, dass die Vermittlungsbemühungen mit der Dauer der Arbeitslosigkeit abnehmen.“ /4/

Dieses Kennzahlensystem ist, so der Antidiskriminierungsbericht, mittlerweile sehr ausdifferenziert. Es reiche von der Zentrale der Bundesagentur bis in die einzelnen Teams hinein.

Die Kennzahlensteuerung habe verschiedene unerwünschte Wirkungen:

1. „Wenn beispielsweise die Zahl der Gespräche zwischen Vermittler_innen und Arbeitsuchenden erfasst wird, dann beschleunigt dies die Gespräche, aber mit dem Risiko, dass schwierige Gespräche vorschnell beendet werden, ohne dass es zu einem Jobangebot kommt.“
2. Kennzahlen können die Konkurrenz innerhalb einer Organisation verschärfen. Wenn z. B. Teams auf kollegiale Zusammenarbeit mit anderen Stellen angewiesen sind, dann stehen sie im Wettbewerb schlechter dar. Dies gilt z. B. für Teams für die Vermittlung von Menschen mit Behinderungen.
3. Kennzahlensysteme tendieren zu Wucherungen, um erkannte Mängel abzufedern. In den vorigen Beispielen könnte man vielleicht noch die Zahl der Jobangebote zusätzlich bewerten oder die Häufigkeit und Schwere von Behinderungen.
4. Kennzahlen beeinflussen die Arbeitsbeziehungen zwischen den Teams in Richtung Konkurrenz. Kooperation, uneingennützige Hilfe gar, wird nicht belohnt.
5. Die Vertrauensbeziehungen zwischen den Hierarchieebenen werden gestört. Die Beschäftigten betrachten die Kennzahlenerhebungen oft als lästige „Pflichtübung“. Die Kennzahlen reizen nicht zu eigeneständigen Verbesserungsbemühungen an.

Wenn alle Vermittlungserfolge gleich gewichtet würden, dann besteht die Gefahr, dass die Vermittler sich auf diejenigen Arbeitssuchenden konzentrieren, bei denen eine Arbeitsvermittlung erfahrungsgemäß mit dem geringsten Aufwand möglich ist. Ältere Arbeitssuchende, Alleinerziehende oder Menschen mit Behinderungen werden wie an einer Expresskasse im Supermarkt immer wieder ans Ende der Schlange geschoben.

Den Verantwortlichen im Bundesministerium für Arbeit und Soziales (als Auftraggeber der BA) und in der Bundesagentur selbst sind diese Risiken durchaus bewusst, und sie versuchen gegenzusteuern. In den letzten zwei Jahren wurde das Zielsystem ausdifferenziert. Dazu zählen

• eine explizite Berücksichtigung von Personen im Langzeitbezug und damit von Personen mit schwerwiegenden Vermittlungshemmnissen,
• eine zunehmende Berücksichtigung von Personengruppen mit hohen Diskriminierungsrisiken, insbesondere Menschen mit Behinderung, aber etwa auch Alleinerziehenden bzw. Müttern, in den Zielvereinbarungen.

Dies gelte aber nicht für die Jobcenter in kommunaler Alleinzuständigkeit. Und die Autoren zitieren Ergebnisse von Interviews, die ein sog. Kurzfallstudien in ausgewählten Jobcentern geführt wurden. Daraus gehe hervor, „dass die Jobcenter jeweils als Ganzes doch einem Druck, jährlich einen bestimmten Zielwert an Integrationen in Erwerbsarbeit zu erreichen, unterliegen.“ /5/

In diesen Interviews stellen die befrragten Vermittlungsfachkräfte ihr Dilemma vor: Auf der einen Seite bedeute das jetzt deutlich differenzierte Kennzahlensystem nicht, dass der Vermittlungsdruck  aufgehoben wäre. Andererseits stellen sie heraus, „dass sie bestrebt seien, allen Arbeitsuchenden die Unterstützung zukommen zu lassen, die angesichts ihrer Situation angemessen ist …“

Festhalten an den Zielen – gegen die Kennzahlen

Gerade die letzte Äußerung eines Beschäftigten im Jobcenter ist charakteristisch: Im Wissen, dass die Kennzahlen dazu verleiten können, den gesetzlichen Auftrag zu verletzen, entscheiden sich einige Vermittler gegen die Kennzahlen und für den Auftrag. Das heißt, sie bemühen sich um eine Vermittlung „schwieriger“, aufwändiger Fälle, auch wenn das ihre Erfolge (in der Definition der Kennzahlenlogik) mindert.

So kriegen wir am Schluss wieder die Kurve zum Thema „Agilität“. Das Erreichen von Zielen in größeren Organisationen lässt sich nicht über die Definition von Kennzahlen befördern. Menschen sind keine Maschinen und lassen sich nicht wie Heizungen mit Thermostaten steuern.

Menschen lassen sich über Einsicht steuern – nein, besser: wenn Menschen sich mit Zielen identifizieren, bedürfen sie keiner Steuerung mehr. Wenn Verwaltungsangehörige ein berufliches und gesellschaftliches Ethos entwickeln, dann können sie die spezifischen Ziele ihrer Fachbehörde (ob es ein Jobcenter oder eine Finanzverwaltung oder eine Universität ist) selbstorganisiert unterstützen.

Dazu gehört dann vielleicht auch, Methoden und Maßstäbe für die Erfolge oder Misserfolge der eigenen Arbeit zu entwickeln. Aber so wie es einen unüberwindlichen Unterschied zwischen dem Ziel der Gerechtigkeit und dem Gesetz gibt, so gibt es eine ewige Lücke zwischen dem Bild erfolgreich geleisteter Arbeit und einem System von Erfolgsinidkatoren.

Die Gesetze müssen ständig geändert werden, um vielleicht dem Ideal der Gerechtigkeit (das selbst dem historischen Wandel unterliegt) näher zu kommen. So müssen auch Kennzahlensysteme dauernd angepasst werden, weil sie den Erfolg nie richtig messen. Diese Anpassung muss aber durch die Mitarbeiter geschehen, als Instrument ihrer Selbstorganisaiton. Als Instrument ihrer Fremdsteuerung aber, als unhinterfragebare Vorgabe „von oben“, wird die Kennzahl zum Fetisch.

Anmerkungen

/1/ Hürden bei der Jobvermittlung. Bericht kritisiert Diskriminierung von Behinderten, Migranten und Älteren durch Behörden und die Wirtschaft, Frankfurter Rundschau, 30.06.2017; http://www.fr.de/wirtschaft/diskriminierung-huerden-bei-der-jobvermittlung-a-1305233

/2/ Die Originalstudie wurde unter  der Leitung von Prof. Dr. Martin Brussig, Leiter der Forschungsabteilung Arbeitsmarkt – Integration – Mobilität am Institut Arbeit und Qualifikation der Universität Duisburg-Esssen erstellt.

/3/ Diskriminierung in Deutschland. Dritter Gemeinsamer Bericht der Antidiskriminierungsstelle des Bundes und derin ihrem Zuständigkeitsbereich betroffenen Beauftragten der Bundesregierung und des Deutschen Bundestages, 2017;Download des Berichts unter http://www.antidiskriminierungsstelle.de/SharedDocs/Downloads/DE/publikationen/BT_Bericht/Gemeinsamer_Bericht_dritter_2017.html

/4/ Bundesrechnungshof:  Bericht an den Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages nach § 88 Abs. 2BHO über die Steuerung der Zielerreichung in den strategischen Geschäftsfeldern I und Va der Bundesagentur für Arbeit, 2014. Im Internet abrufbar unter: https://www.bundesrechnungshof.de/de/veroeffentlichungen/beratungsberichte/2014-bericht-steuerung-der-zielerreichung-in-den-strategischen-geschaeftsfeldern-i-und-va-der-bundesagentur-fuer-arbeit

/5/ Antidiskriminierungsbericht, S, 402