… sollte sie zur Diskussion stellen.
Seitens der FAV-Blogredaktion haben wir Stephanie Borgert gebeten, ihre Gedanken zum Thema „Vision von Digitalisierung und agiler Transformation in der öffentlichen Verwaltung“ zu äußern. Und zwar gerade, weil Stephanie Borgert nicht Teil der Verwaltung ist, sondern externe Beobachterin. Will sich der Public Sector in Deutschland ändern, so braucht es den Druck von außen. Ohne diesen wird sich nichts bewegen.
Was haben Öffentliche Verwaltung, Deutsche Telekom und Deutsche Bahn gemeinsam? Jeder Mensch kann eine oder mehrere persönlich erlebte Anekdoten zum Besten geben. Ob unsinnige Ausgaben im öffentlichen Raum, Antrags-Marathon oder „bemerkenswerter“ Service. So unterhaltsam das Bashing auch sein kann, so unfair ist es. Schließlich gibt es die eine ÖV selbstverständlich nicht. Jede Kommune hat ihr Eigenleben, die Länder sind keine eineiigen Zwillinge und auch DER Bund existiert so nicht.
Gleichzeitig scheint das Grundmodell Verwaltung überholt oder zumindest sanierungsbedürftig. Vor dem Hintergrund von Nachhaltigkeit, effizienter Ressourcennutzung, menschenfreundlicher Wertschöpfung und der generellen Tatsache, dass wir in einer komplexen, dynamischen Welt agieren, wirken Kameralistik (inklusive des Versuchs durch Umstellung auf Doppik Budgetierung salonfähiger zu machen), Aktenberge und analoge Services wie Relikte aus einer längst vergangenen Zeit. „Verwaltung, quo vadis?“ möchte man rufen und dabei hoffen, eine eindeutige Antwort zu finden. Das ist eine Illusion, denn die Zusammenhänge sind so vielschichtig, dass ein Artikel dazu kaum ausreichen kann. Aus diesem Grund betrachte ich hier einen Ausschnitt des Themenkomplexes; schnelle Diagnosen, (vermeintliche) Lösungen und eine Möglichkeit.
Wären wir doch nur agil und hätten mehr Digitalisierung …
Die aktuell populärsten Ansätze, um die Verwaltung aus dem diagnostizierten Dornröschenschlaf zu erwecken, lauten Agilität und Digitalisierung. So wird auch im Blog des Forum Agile Verwaltung und vielen anderen Medien auf diese beiden Pferde gesetzt, mit guten Argumenten. Warum aber sind wir dann nicht schon viel weiter? Weshalb braucht die deutsche Verwaltung im Vergleich länger, um in der Pandemiezeit einen digitalen Impfausweis zu konzipieren und bereitzustellen? Wie kann es sein, dass in einer sehr wenig frequentierten Gegend adaptives Licht für Fahrradfahrer installiert wird und dafür die erst wenige Monate vorher sanierten Wege vollständig aufgebuddelt werden? Und warum können mich Menschen aus der Verwaltung namhafter Universitäten im Jahr 2021 immer noch mit ihren gelben „Laufordnern“ überraschen?
Ein paar Gedanken dazu:
1. Agilität
Sie ist in aller Munde und kaum ein Wirtschaftsunternehmen, das sich noch nicht mit ihr beschäftigt hat; die Agilität. Da liegt die Idee nahe, die Öffentliche Verwaltung könne hier was aus den Erfahrungen der freien Wirtschaft lernen und sich ebenfalls flexibler und effizienter „aufstellen“. Es geht dabei immer wieder um Führung und mehr Partizipation und Entscheidungsräume auf Teamebene, statt Weisung und blinde Umsetzung. Die agilen Werte und Prinzipien werden geschult, weil dann ja klar werden muss, dass passende Lösungen wichtiger sind als Formalitäten. Alles wünschenswert, keine Frage. Jedoch springt der Ansatz zu kurz. Davon abgesehen, dass es die agile Softwareproduktion war, aus der heute alle Anleihen genommen werden, bleibt es bei den Bemühungen meist auf der kosmetischen Ebene. Agilität, um der Einfachheit halber bei diesem Sammelbegriff zu bleiben, verändert nicht notwendigerweise strukturelle Eigenschaften der Verwaltung, die Teil der Probleme sind. Es lässt sich sicher gut in diversen Silos agil arbeiten, aber immer noch keine interdisziplinäre Kooperation erreichen. Eine Organisation, die über ihre formale Struktur Silos bildet, fördert Konkurrenz und niemals Kooperation. Da hilft auch SCRUM in einzelnen Teams nicht. Werden einzelne Teams oder Bereiche agilisiert, dann kann das natürlich einen Mehrwert auf genau dieser Ebene bringen. Eine grundlegende Veränderung der Verwaltung ist damit nicht eingekauft. Im Gegenteil, die Teams sollten gleichzeitig darauf vorbereitet werden, dass durch die Agilität ein Paradoxon entstehen kann, weil sie nun quasi gegen „die Natur von Verwaltung“ arbeiten. Der ursprüngliche Auftrag der Verwaltung, nämlich Eingriffsverwaltung, Daseinsvorsorge und Sicherung, setzte viel mehr auf Beständigkeit und Sicherheit als auf Flexibilität und Pragmatismus. Das gilt es eben auch zu berücksichtigen, denn die Verwaltung ist ein komplexes System und somit sich selbsterhaltend. Und da auch noch sehr viele Systeme im System existieren, kann Agilität in einzelnen Teams oder Behörden so einfach nicht die ÖV transformieren.
2. Digitalisierung
Die Forderung ist ebenfalls nicht neu: Prozesse automatisieren, mehr Künstliche Intelligenz einsetzen und seit Corona fällt auch Home-Office unter die Rubrik Digitalisierung. Der Begriff ist ebenso uneindeutig wie Agilität und so teilen sie das gemeinsame Schicksal, DIE Lösung für unklar formulierte Probleme sein zu sollen. Bürgerservices, für die man nicht mehr zum Amt muss, nehmen zu und machen es uns Bürgerinnen und Bürger leichter. Schön. Mehr Home-Office auch in der Verwaltung, bietet den Mitarbeitenden mehr Spiel- und Freiraum. Schön. Dokumentenmanagementsysteme (DMS) statt Aktenberge beschleunigen (hoffentlich) bestimmte Prozesse, sind besser auswertbar und moderner. Schön.
Egal wie viele Beispiele für Elektronisierung ich hier noch anführe, die Öffentliche Verwaltung werden sie nicht bahnbrechend transformieren. Denn auch hier bleibt die Frage nach der Struktur. Natürlich verändern sich Prozesse mit einem DMS in einer Behörde und das führt zu veränderter Kommunikation, eventuell ressortübergreifend. Aber, die Silos beispielsweise werden damit nicht aufgelöst. Die Struktur bleibt, wenn es irgendwie geht, bestehen – egal was passiert. Und das hat nichts mit den handelnden Personen zu tun, sondern ist die Eigenschaft sich selbsterhaltender Systeme. Digitalisierung ist notwendig, gut und richtig, aber kein Allheilmittel.
Ein wichtiger Punkt in der Debatte ist die Annahme, weshalb eine Lösung eine gute Lösung sein soll. Bei der Agilität wird häufig angeführt, dass unsere Welt ja nun VUCA sei und Arbeit deshalb in agilen Teams organisiert werden müsse. Für die Digitalisierung wird meistens mit Effizienz und Wettbewerbsfähigkeit argumentiert. Die Begründungen sind, meiner Meinung nach, nicht hilfreich. Blenden sie doch aus, dass die Verwaltung ein komplexes System ist, dass für eine grundlegende Transformation einen verdammt guten Grund braucht, der für das System selber relevant ist. Wie aber lässt der sich finden?
Wer wir sein wollen
Statt mit vermeintlichen Lösungen einzusteigen, plädiere ich für einen intensiven Diskurs zur Frage „Wer wollen wir sein?“. Denn den brauchen wir auf allen erdenklichen Ebenen. Auf der gesellschaftlichen Ebene, Bund, Ländern, Kommunen, Abteilungen, Teams und so weiter. Ein Diskurs, bei dem es erstmal keine Ergebnisse im Sinne von Lösungen, sondern Visionen braucht. Ideen, Fantasien und Spinnereien darüber, welche Identität die ÖV zukünftig gerne hätte. Vielleicht noch, welche Probleme über die Verwaltung für die Gesellschaft gelöst werden können, aber ohne die Frage nach dem „wie genau“. Ziel ist auch nicht, eine einheitliche Vision zu erzeugen, das ist gar nicht möglich. Visionen beginnen immer mit denen der Einzelnen. Auseinandersetzung und Spannungen sind also vorprogrammiert und müssen ausgehalten werden. Ja, aber sowas kann man doch höchstens im eigenen Team initiieren, denken Sie eventuell gerade. Da möchte ich Ihnen kurz eine Initiative vorstellen, die diesen Glauben widerlegt: #denkraumbremerhaven.
Bremerhaven gilt seit längerer Zeit schon als das Sorgenkind des Nordens. Ladensterben in der Innenstadt, immer wieder Querelen mit der EU in Bezug auf die Hochseefischerei oder die zerbröselte Windenergie-Hoffnung sind einige Beispiele für die vielen Probleme, mit der die Region umgehen muss. Zeit für einen Aufbruch in eine neue Zukunft, dachten sich einige Verantwortliche in der Verwaltung und initiierten in Kooperation mit der BIS (Bremerhavener Gesellschaft für Investitionsförderung und Stadtentwicklung) den Denkraum Bremerhaven. In 2020 starteten in Phase 1 Onlineformate mit Livestreams und Chatdiskussionen. Alle Bürgerinnen und Bürger waren eingeladen, Ideen einzubringen und miteinander zu diskutieren. Auch in der Hoffnung, daraus ergäben sich Initiativen und Vernetzung. An den öffentlichen Online-Diskursen nahmen jeweils mehr als 300 Menschen teil und tauschten sich aus zu Gesellschaft, Wirtschaft und Zukunftsfähigkeit von Bremerhaven. Den Sommer über gab es zusätzlich einen Vor-Ort-Denkraum. An zwei Tagen pro Woche konnten alle Interessierten dort ihre Wünsche, Ideen und Gedanken einbringen und wiederum miteinander diskutieren und sich vernetzen. Sicher, hier wurden viele Lösungsideen von den Teilnehmenden eingebracht, im Vordergrund stand und steht jedoch immer die Frage „Wer wollen wir als Bremerhaven eigentlich sein?“. In kleineren Kreisen und Initiativen entstehen aus dem Diskurs nun Attraktionen für mehr Tourismus oder auch Arbeitgeberattraktivität.
Ein Warnhinweis an dieser Stelle: Stellen Sie visionäre Fragen nur, wenn Sie wirklich ernsthaft und verbindlich über die Zukunft diskutieren wollen und gewillt sind, auch strukturelle Veränderungen vorzunehmen, wenn das notwendig ist. Das liegt selbstverständlich nicht immer in der eigenen Hand, wer kann als Einzelner schon die Kameralistik abschaffen und hat eine gute Alternative parat? Für die ganz große grundlegende Veränderung in der Öffentlichen Verwaltung braucht es eine strukturelle Eruption, die ohne politische Entschluss- und Umsetzungskraft schwerlich zu machen ist. Das entbindet Niemanden, sich in seinem Wirkungsbereich zu engagieren und zu gestalten.
Eine Vision ist kein Akutmittel für bestimmte Probleme, sondern das Bindemittel im System. Sie ist nie einheitlich, hat Löcher, Schnittmengen, Verbindendes und Trennendes. Die Vision selbst bildet immer auch die Diversität des Systems ab. Auch können Sie nicht vorab wissen, ob und welche Resonanz Sie mit einer Einladung zum Zukunftsspinnen erzeugen, es lohnt sich trotzdem. Denn wenn wir als Gesellschaft, als Verwaltung, Behörde, Organisation und Team nicht diskutieren, wer wir sein wollen, fehlt uns in einer Krise schlimmstenfalls die verbindende Basis und die Beteiligten flüchten erst recht zurück in ihre Silos und Verantwortungsbereiche. Zudem macht diese Art des Gedankenteilens viel Spaß und setzt mitunter ungeahnte Kreativität frei. Die visionäre Auseinandersetzung ist keine Lösung und keine Methode, aber ein sehr guter Anfang. Probieren Sie es doch einfach mal und stellen Sie eine Frage in den Raum: Wofür existieren wir?
Agile Verwaltung 