Organisationale Rahmenbedingungen in der Hochschule

Wir freuen uns sehr, einer Auswahl von Blogartikeln aus dem Musterwandler-Blog, der nicht mehr fortgeführt wird, hier im Forum Agile Verwaltung ein neues Zuhause bieten zu können. Wir wünschen euch eine spannende Lektüre.

Autor: Tobias Koch

Dieser Blogbeitrag zu organisationalen Rahmenbedingungen an Hochschulen ist ein Auszug aus einer Masterarbeit aus dem Jahr 2015. Der Fokus liegt ursprünglich auf Prozessoptimierung und IT-Projektmanagement. Nichtsdestotrotz ist der Überblick mit entsprechenden Literaturangaben sicherlich auch jetzt noch für Musterwandler*innen an Hochschulen von Interesse.

Besonderheiten der Organisation Hochschule

Die Hochschulen befinden sich als gemeinnützige staatliche Bildungseinrichtungen in Deutschland aktuell und auch schon in den letzten Jahren im Umbruch. Neue politische und rechtliche Vorgaben sowie gesellschaftliche, bildungspolitische, finanzpolitische und technologische Entwicklungen wirken auf die Hochschulen ein (FROESE (2013), S. 13 ff.). Aus den veränderten Rahmenbedingungen ergeben sich gravierende Veränderungsbedarfe an der Universität. Beispielhaft genannt werden soll hier der Bologna-Prozess zur Schaffung eines gemeinsamen europäischen Hochschulraums. Die externen Einflussfaktoren erzeugen in der deutschen Hochschullandschaft einen enormen Reformdruck in Bezug auf Kundenorientierung, Ressourceneffektivität und –effizienz (AMRHEIN (1998), S. 143.).

Der Fortbestand einer Hochschule hängt nicht von Ihrem Markterfolg ab. Die Gewinnmaximierung ist für Einrichtungen des öffentlichen Dienstes sogar ausdrücklich ausgeschlossen (LITTKEMANN ET AL. (2005), S. 350 f.). Trotzdem scheint es gesellschaftlicher und politischer Wille zu sein, Hochschulen von Behörden zu öffentlichen Unternehmen umzugestalten (HANFT (2008), S. 54, HEINRICHS (2010), S. 214 f.). Die bürokratischen Strukturen sind verstärkt wirtschaftlichen Zwängen ausgesetzt: Kostendruck, der Wunsch nach Effizienzsteigerungen und Wettbewerb zwischen Hochschulen um Studierende und Ressourcen (HANFT (2008), S. 24 ff, DOHMEN ET AL. (2014), S. 48.). Im Rahmen der Transformationsprozesse werden neue Instrumente und Werkzeuge an den Universitäten eingeführt wie New Public Management (NPM), das Neue Steuerungsmodell (NSM) oder die Umstellung der Buchführung von Kameralistik auf Doppik und damit auch die Anpassung des internen Rechnungswesens auf Kosten- und Leistungsrechnung (HEINRICHS (2010), S. 6 und S. 131.). Für die Universitäten rückt v.a. die Kostensteuerung in den Vordergrund bei einer gleichzeitig schon über Jahre angespannten Finanzierungslage und steigenden Studierendenzahlen (AMRHEIN (1998), S. 2 ff, DOHMEN ET AL. (2014), S. 48.). Einher mit dem Transformationsprozess geht auch ein Wandel des Selbstverständnisses der Hochschule. Während die Universität sich über Jahrzehnte als Institution mit unzweifelhaften unveränderlichen Strukturen verstand, wandelt sie sich nun zu einem sozialen System, das von innen wie von außen unter ständiger Beobachtung steht (BAECKER (2007), S. 4 ff. Zum Begriff der Institution s. KIESER (2006), S. 354 ff.).

In der Organisationstheorie werden verschiedene Ansätze für Bildungseinrichtungen diskutiert, von der Bildungsorganisation als professionelle Bürokratie bis hin zum lose gekoppelten Gebilde (Als Überblick zu den Ansätzen Bildungsorganisation als professionelle Bürokratie, als institutionalisiertes Gebilde, als mikropolitisches Gebilde, als kulturelles Gebilde und als lose gekoppeltes Gebilde, siehe HANFT (2008), S. 70 ff. KRÜCKEN sieht die Universitäten inzwischen schon auf dem Weg zu strategischen Akteuren, vgl. KRÜCKEN ET AL. (2013), S. 418.) Diese basieren auf einer Vielzahl organisationstheoretischer Modelle wie den Institutionenökonomischen Theorien und Evolutionstheoretischen oder Neoinstitutionalistischen Ansätzen (Eine Übersicht über die organisationstheoretischen Modelle bieten KIESER (2006) und tabellarisch BERGMANN ET AL. (2008), S. 152 f. Einen Überblick über den aktuellen Forschungsstand zu den Organisationsstrukturen von Universitäten bietet FROESE (2013), S 3 ff.).

Herausgreifen möchte ich das auf der Verhaltenswissenschaftlichen Entscheidungstheorie basierende Modell von COHEN/MARCH (1974, S. 195 ff), nach dem Hochschulen „organisierte Anarchien“ sind. „Organisierte Anarchien“ zeichnen sich durch verschiedene Merkmale wie Zielunklarheit, Klientenbezug, problematische Technologien, Professionenbezug und externe Verwundbarkeit aus. Besonders relevant für die Durchführung von Projekten in diesem Umfeld sind folgende Charakteristika (Vgl. HANFT (2008), S. 66 ff und S. 81 f.):
– Es gibt nur eine geringe Fokussierung auf die Gesamtziele der Organisation. Jede Organisationseinheit verfolgt primär die eigenen Ziele, da nur schwach ausgeprägte zentrale Steuerungsmöglichkeiten vorhanden sind.
– Die übergreifende Zusammenarbeit zwischen Abteilungen und Organisationseinheiten gestaltet sich durch die lose Kopplung der Bereiche der Expertenorganisation schwierig.
– Organisatorische Veränderungen werden durch die Strukturen der Einrichtung erschwert.

Die Entscheidungsfindung in der Hochschule wird häufig mit dem Spielekonzept nach CROZIER/FRIEDBERG (1993, S. 66 ff) als mikropolitisches Machtspiel (Routine- und Innovationsspiele) oder dem „Mülleimer-Modell“ nach COHEN/MARCH (1972) beschrieben. Zusammengenommen machen die Modelle deutlich, dass Entscheidungen in Universitäten häufig nicht auf Basis von rationaler Analyse getroffen werden, sondern diese vielmehr in einem politisch geprägten Aushandlungsprozess zwischen den (häufig wechselnden) Entscheidungsträgern entstehen, in denen Macht und Kontrolle neu verteilt werden. Wenn neue Personen in die Gremien eintreten, können vorausgegangene Entscheidungen auch jederzeit und umgehend revidiert werden (Vgl. REICHEL (2010), S. 110 f.).

Aufgrund der aufgeführten spezifischen Eigenschaften der Organisation Hochschule ist davon auszugehen, dass Managementkonzepte aus privatwirtschaftlichen Unternehmen im universitären Umfeld nur begrenzt wirksam sind (RIESE (2007), S. 22 f.).

Durch den Kosten-, Qualitäts- und Innovationsdruck, dem die Hochschule aktuell ausgesetzt ist, wird der strukturellen mangelnden Veränderungskultur entgegengewirkt. Die externen Einflüsse dienen als Impuls für eine Vielzahl von Reorganisationsprojekten in der Universität.

Dabei wird das Konzept des Prozessmanagements als ein möglicher Schlüssel zur Bewältigung der Herausforderungen und für Veränderung in der Hochschule betrachtet (GROENING ET AL. (2011), S. 23 f.). Es besteht der Wunsch, prozessorientierte Organisationsstrukturen einzuführen, um redundante Tätigkeiten zu vermeiden, Transaktionskosten zu reduzieren und flexibler auf Veränderungen des Umfeldes und Kundenanforderungen reagieren zu können. Durch die Optimierung und Standardisierung von Prozessen verspricht man sich, den personenbezogenen Koordinationsaufwand und Ressourceneinsatz an der Universität zu reduzieren und betriebliche Leistungspotenziale aufzubauen, die die Quelle von Wettbewerbsvorteilen sein können (AMRHEIN (1998), S. 61.). Allerdings sind insbesondere die administrativen Prozesse in einer Hochschule für die Bereiche Lehre und Studium vielfältig, heterogen, häufig nicht standardisiert und wenig transparent: Es existieren in der Regel keine Dokumentationen der Abläufe; Beteiligte, Verantwortliche, Voraussetzungen, Prozess-Input und –Output sowie Messkriterien sind nicht festgelegt. Das liegt häufig auch daran, dass sich Prozesse (z.B. Lehr-/Lernprozesse, Studierenden- und Studiengangsverwaltung) an der Hochschule nur schwierig abgrenzen lassen und es nur wenige Personen gibt, die die Prozesse kennen und abteilungsübergreifend nachvollziehen können. Darüber hinaus hat das verfügbare Personal der Hochschule nur wenig Erfahrungen mit und nur geringe Methodenkompetenzen für die Durchführung von Prozessoptimierungsprojekten. Instrumente wie die Prozesskostenrechnung für eine Transparenz der Kostenentstehung und Beanspruchung von Ressourcen sowie die innerbetriebliche Verrechnung von Leistungen(Zur Prozesskostenrechnung in der öffentlichen Verwaltung siehe LITTKEMANN ET AL. (2005).) oder einfache Messsysteme (z.B. für tätigkeitsbezogene Arbeitszeiterfassung) stehen nicht zur Verfügung. Somit sind die Identifikation von Kostenreibern und die Kostenzuordnung zu Prozessen an der Universität zurzeit kaum möglich.

Strategische Entwicklungsziele der Hochschule müssen vorgegeben sein. Allerdings sind die Ziele aus Perspektive des Verfassers der Arbeit häufig stark funktionsorientiert geprägt und es fehlt eine ganzheitliche Betrachtung der Kernprozesse der Universität. Ziele wie z.B. eine Qualitätsverbesserung von Dienstleistungen zur Unterstützung der Forschung und Lehre und eine Steigerung der Attraktivität der Hochschule werden zwar avisiert, aber es existiert keine erkennbare einheitliche abgestimmte Zielausrichtung über die Organisationseinheiten (Fakultäten, zentrale Einrichtungen etc.) hinweg. Damit fehlt eine organisationsübergreifende, personen- und abteilungsunabhängige, einheitliche und systematische Vorgehensweise zur Reorganisation von Prozessen.

Daher werden Reorganisations- und Prozessoptimierungsprojekte an Hochschulen häufig lediglich als IT-Projekte wahrgenommen, obwohl die Automatisierung eines Soll-Prozesses erst am Ende einer vorangegangenen Prozessoptimierung steht (Ein praxisorientiertes sequentielles Vorgehensmodell für Prozessoptimierungsprojekte wird u.a. beschrieben bei BEST ET AL. (2010), S. 15 ff.).

IT im Hochschulumfeld

Sowohl die generelle Bedeutung als auch die Ansprüche der Kunden an die IT sind in den letzten Jahren gestiegen. Die IT durchdringt zunehmend das operative Geschäft von Unternehmen und auch Hochschulen. Die Kunden werden anspruchsvoller und fordern qualitativ hochwertigere Produkte bzw. Systeme (SEIBERT (1998), S.3.).

„Die IT im öffentlichen Bereich steht vor einer sehr großen Herausforderung. Einerseits wird der Einsatz der IT zur Bewältigung neuer Aufgaben sowie für Prozessoptimierungen gefordert, andererseits sind die notwendigen Voraussetzungen dafür – moderne IT-Infrastruktur und Prozessorientierung in der Organisation – oft nicht vorhanden.“ (MESSERSCHMIDT ET AL. (2008), S. 58.) Eine Studie der Beratungsgesellschaft PricewaterhouseCoopers (PwC) bescheinigt der IT im öffentlichen Sektor einen Entwicklungsrückstand von ca. 10 bis 15 Jahren gegenüber der Privatwirtschaft.

Trotz des vermeintlichen Entwicklungsrückstandes sowie der anstehenden Unterstützung bei Transformations- und Prozessoptimierungsprojekten (Umstellung von Kameralistik auf Doppik, Kostensenkung durch Prozessoptimierung, Kundenorientierung durch E-Government-Lösungen) ist die IT auch dem allgemeinen Kostendruck an der Hochschule ausgesetzt. Dabei sind die die durchschnittlichen IT-Kosten je Mitarbeiter im öffentlichen Sektor im Branchenvergleich sehr gering und IT-Investitionen können langfristig potenziell Kostensenkungen bewirken. Durch die Verlagerung der Verteilungskämpfe um finanzielle Mittel in die Hochschule hinein (HANFT (2008), S. 34.) hat die IT jedoch bzgl. ihres Budgets ein Legitimationsproblem, da der Wertbeitrag der IT zum Erfolg der Organisation im Hochschulumfeld besonders schwierig darzustellen ist (Zum „Produktivitätsparadoxon der IT“ siehe PILLER (1998).). Der Unternehmenswertbeitrag der IT-Investitionen zeigt sich erst zeitverzögert und nur unter besonderen Bedingungen. Die Ergebnisse äußern sich eher in immateriellen Vermögensgegenständen (z.B. Kundenbeziehungen, Attraktivität der Hochschule, besseres Image) und wirken sich erst über komplexe Ursache-Wirkungsketten aus. Die Wirkung der Investitionen ist asynchron und nicht-linear und somit z.B. nicht in Werttreiberbäumen abbildbar (KAMMERER (2012), S. 69 ff.).

In Hochschulen wird häufig versucht, die heterogenen und komplexen Teilprozesse in IT-Systeme zu pressen, statt die Prozesse grundsätzlich zu analysieren, zu transformieren und schließlich die Potenziale der IT für die Optimierung der Prozesse zu nutzen.

Darüber hinaus hat sich der Charakter von IT-Projekten in den letzten Jahren verändert. Bei modernen IT-Plattformen handelt es sich nicht mehr um „Insellösungen“, sondern um komplexe Systeme, die unternehmensweite Prozesse abbilden. Deshalb sind IT-Projekte geprägt durch zunehmende Komplexität (Komplexität bezeichnet sowohl die Vielfalt als auch hohe Veränderlichkeit der Systemelemente. Zum Begriff der „Komplexität“ vgl. HAGEN (2009), S. 22 f.), steigende Anforderungen der Kunden und kürzere Lebenszyklen, da die abgebildeten Prozesse sehr dynamisch und Änderungen unterworfen sind (KAMMERER (2012), S. 105.). In den einzelnen Hochschulen werden IT-Projekte daher häufig intern abgewickelt, weil bei Auslagerung an externe Unternehmen hohe Transaktionskosten zu erwarten sind.

An Hochschulen existiert kein einheitliches verbindliches Vorgehensmodell für die Durchführung von IT-Projekten. Projektmanagement befindet sich wie in der gesamten öffentlichen Verwaltung noch in einem vergleichsweise frühen Stadium der Anwendung (HAGEN (2009), S. 51.).

Literatur:

AMRHEIN, D., Die Universität als Dienstleistungsunternehmen. Innovative Organisationsstrukturen und Motivationskonzepte, Deutscher Universitäts-Verlag, Wiesbaden 1998.

BAECKER, D., Das Personal der Universität, Friedrichshafen 2007. Online im Internet. URL: https://www.zu.de/info-wAssets/zu-schnitt/zuschnitt_013.pdf (Abrufdatum: 20.12.2015).

BERGMANN, R., GARRECHT, M., Organisation und Projektmanagement, Physica-Verlag, Heidelberg 2008.

BEST, E., WETH, M., Process Excellence. Praxisleitfaden für erfolgreiches Prozessmanagement, 4. Aufl., Gabler Verlag, Wiesbaden 2010.

COHEN, M. D., MARCH, J. G., Leadership and ambiguity. The American college president, McGraw-Hill, New York 1974.
COHEN, M. D., MARCH, J. G., OLSEN, J. P., A Garbage Can Model of Organizational Choice, in: Administrative Science Quarterly, 17. Jg. (1972), S. 1–25.

CROZIER, M., FRIEDBERG, E., Die Zwänge kollektiven Handelns. Über Macht und Organisation, Hain Verlag, Frankfurt am Main 1993.

DOHMEN, D., KREMPKOW, R., Die Entwicklung der Hochschulfinanzierung – von 2000 bis 2025, Konrad-Adenauer-Stiftung, Sankt Augustin, Berlin 2014.

FROESE, A., Organisation der Forschungsuniversität. Eine handlungstheoretische Effizienzanalyse, Springer Gabler, Wiesbaden 2013.

GROENING, Y., SCHADE, A. K., Die Herausforderung des Prozessmanagements an Hochschulen. Ableitung von Handlungskompetenzen eines erfolgreichen Prozessmanagers, in: A. DEGKWITZ (Hrsg.), Prozessorientierte Hochschule. Allgemeine Aspekte und Praxisbeispiele, Bock + Herchen Verlag, Göttingen, Bad Honnef 2011, S. 23–38.

HAGEN, S., Projektmanagement in der öffentlichen Verwaltung. Spezifika, Problemfelder, Zukunftspotenziale, Gabler Verlag, Wiesbaden 2009.

HANFT, A., Bildungs- und Wissenschaftsmanagement, Vahlen Verlag, München 2008.

HEINRICHS, W., Hochschulmanagement, Oldenbourg Verlag, München 2010.

KAMMERER, S., LANG, M., AMBERG, M. (Hrsg.), IT-Projektmanagement-Methoden. Best Practices von Scrum bis PRINCE2, 1. Aufl., Symposion Verlag, Düsseldorf 2012.

KIESER, A., Organisationstheorien, 6. Aufl., Kohlhammer, Stuttgart 2006.

KRÜCKEN, G., BLÜMEL, A., KLOKE, K., The Managerial Turn in Higher Education? On the Interplay of Organizational and Occupational Change in German Academia, in: Minerva, 51. Jg. (2013), S. 417–442.

LITKE, H.-D., Projektmanagement. Methoden, Techniken, Verhaltensweisen; Evolutionäres Projektmanagement, 5. Aufl., Carl Hanser Verlag, München 2007.

LITTKEMANN, J., EISENBERG, D., STARK, A., Die Prozesskostenrechnung in der öffentlichen Verwaltung. Möglichkeiten und Grenzen, in: Zeitschrift für Controlling und Management, 49. Jg. (2005), S. 350–358.

MESSERSCHMIDT, M., SCHÜLEIN, P., MURNLEITNER, M., Der Wertbeitrag der IT zum Unternehmenserfolg. Manage IT as a business, Stuttgart 2008. Online im Internet. URL: http://www.pwc.de/de/consulting/it/assets/pwc-studie_wertbeitrag.pdf (Abrufdatum: 20.12.2015).

PILLER, F., Das Produktivitätsparadoxon der Informationstechnologie. Online im Internet. URL: http://www.downloads.mass-customization.de/wist97.pdf (Abrufdatum: 20.12.2015)

REICHEL, K., Reorganisation als politische Arena. Eine Fallstudie an der Schnittstelle zwischen öffentlichem und privatwirtschaftlichem Sektor, 1. Aufl., Gabler Verlag, Wiesbaden 2010.

RIESE, K., Kriterien zur Ressourcensteuerung an Hochschulen, 1. Aufl., Deutscher Universitäts-Verlag, Wiesbaden 2007.

SEIBERT, S., Technisches Management. Innovationsmanagement, Projektmanagement, Qualitätsmanagement, Teubner Verlag, Stuttgart 1998.