Macht und Aufmerksamkeit – Urkräfte gegen Veränderung

Ich weiß nicht, wie oft ich das schon gelesen habe: „Die Digitalisierung der Verwaltungen geht zu langsam voran“. Und leider stimmt es! Da wird öffentlichkeitswirksam an OZG-Frontends gebastelt, während hinter den Rathaustüren noch Bescheide wie bei den antiken Römern [1] dreifach auf Steintafeln gemeißelt werden. Nur um sie dann – wenigstens ein bisschen modern – zu scannen und in einem der 3.000 Boorberg-Aktenzeichen zu versenken. Selbst da, wo es gelungen ist, medienbruchfreie Prozesse zu gestalten, stellt sich nicht selten heraus: Das Prozedere ist digital, die Logik dahinter aber immer noch mehr Steintafel, als Ausschöpfen der Vorteile elektronischer Systeme zu Wohle der Allgemeinheit – eigentlich der Verfassungsauftrag der Verwaltung. [2]

Auch wo es nicht um Digitalisierung geht, ist ein schwer nachvollziehbares Beharrungsvermögen tradierter Denkweisen und Strukturen festzustellen. Fokus online machte – angesichts des behördlichen Chaos nach der Flutkatastrophe im Ahrtal 2021 – „Strukturen aus Preußens Glanzzeit“ als wesentliche Ursache für die Schwierigkeiten bei der Koordination der Aufräumarbeiten aus.

Dabei haben nicht wenige Menschen in den Verwaltungen durchaus bemerkt, dass viele Aufgaben deutlich komplexer geworden sind: Bei Projekten sitzen plötzlich viel mehr Akteurinnen und Stakeholder am Tisch, Menschen aus der Stadtgesellschaft wollen aktiv mitmischen, schwierige Probleme müssen in kürzester Zeit gelöst werden, klare Ziele sind oft nicht auszumachen, viele sich widersprechende Aspekte müssen in stimmige Lösungen zusammengeführt werden, es besteht die Notwendigkeit organisationsübergreifender Kommunikation und Zusammenarbeit auf Augenhöhe und so weiter.

Obwohl diese Veränderungen offensichtlich sind, brechen sich an ihren Klippen regelmäßig die hergebrachten Strukturen und Denkweisen – nachzulesen in unzählige Publikationen und Studien zum Thema.

Die beliebteste Reaktion der Verwaltung darauf: Wir brauchen mehr Personal! Und dann wird weitergemacht, wie bisher.

Wir brauchen ein neues Mindset …

Rezepte, was zu tun ist, gibt es wie Sand am Meer. Keine Woche vergeht ohne Fachartikel und Blogbeiträge die sagen: „Wir müssen agiler werden“, wir müssen die Silos aufbrechen“, „wir brauchen ein neues Mindset“, „wir brauchen ein andere Fehlerkultur“, „wir brauchen eine andere Art von Führung“, „wir brauchen andere Strukturen“ und so weiter.

Ja, ja, ja. Alles richtig. Trotzdem, das meiste davon kann man getrost als Beratersprech ohne Impact klassifizieren. Es fehlt nicht die Erkenntnis, es fehlt die Anwendung

Meine These: Hinter dieser Beharrlichkeit müssen starke Triebfedern stecken, die dem Wandel entgegenwirken. Wenn wir diese Triebfedern beim Change nicht berücksichtigen, wird es es schwer substanziell voranzukommen, wird es vielleicht nicht gelingen, die Verwaltungen fitzumachen für die Aufgaben und Herausforderungen der Zukunft.

Silos oder Reviere? Ein Exkurs

Zur Beschreibung der vertikalen Hierarchien in Verwaltungen hat sich der Begriff „Silostrukturen“ etabliert. Gemeint ist, dass thematisch benachbarte Organisationseinheiten nicht unmittelbar miteinander arbeiten. Vielmehr laufen Zusammenarbeit, Kommunikation und Wissensweitergabe von der Sachbearbeitung die Linie hinauf, bis zur Verwaltungsspitze, dann ein kleines Stück horizontal zum zuständigen Zweig/Silo, und wieder hinunter zur betreffenden Sachbearbeitung.

Ich frage mich: Stimmt das Bild wirklich? Silos sind passive, technische Strukturen. Sie sollen ihren Inhalt vor dem Einfluss der Umgebung schützen, und das Schüttgut bewegt sich immer nur von oben nach unten zur Entnahme.

Die Realität ist anders. Auf allen Ebenen agieren Menschen. Und die sind ausgesprochen aktiv. Da werden Zuständigkeiten reklamiert, Aufgaben abgewehrt, Positionen verteidigt, wenn nötig, schmutzige Telefonate geführt, Allianzen geschmiedet, nicht so schöne Dinge wie Flurfunk und Gaslighting betrieben und – glücklicherweise nicht so selten – auch konstruktiv miteinander gearbeitet. Das Ganze ähnelt Revierverhalten mehr, als Silostrukturen.

Wenn wir Begriffe wie Reviere, Revierstrukturen und Revierverhalten verwenden, wir klar: Es sind Menschen am Werk. Wenn wir wissen wollen, warum sich in Verwaltungen so wenig bewegt, müssen wir auf das Verhalten der Menschen und die zugrundeliegenden Triebkräfte schauen.

Beharrungskräfte

Recht

Manche verweisen darauf, dass die hierarchischen Strukturen der öffentlichen Verwaltungen durch Beamtenrecht und Tarifbindung nebst Eingruppierungsregeln festgeschrieben sind. Bis zu einem gewissen Grad stimmt das. Bei Bewertungs- und Eingruppierungsfragen geht es nicht nur um eine kriterienorientierte Einordnung der Anforderungen einer Stelle. Immer wird auch die Einordnung in das Hierarchiegefüge vorgenommen. Fast undenkbar, dass eine Sachbearbeitung – wie komplex die Arbeitsaufträge auch sind – genauso hoch bewertet wird, wie die Führungskraft des gleichen Sachgebiets. Was für ein Unsinn, denke ich oft, und doch ganz selbstverständlicher Usus.

Dennoch: Zwanzig Jahre Verwaltungserfahrung haben mich gelehrt: Wo ein Wille ist, ist auch ein Weg. Auch ein gestandener Verwaltungexperte wie Prof. Dr. Hill wird nicht müde, auf die Experimentierklauseln hinzuweisen, die seiner Ansicht nach sofort nutzbar wären – so man denn will. Ich lehne mich also gewiss nicht zu weit aus dem Fenster, wenn ich behaupte, dass rechtliche Aspekte nicht das entscheidende Hemmnis bei der Fortentwicklung von Verwaltungsstrukturen sind.

Lebensmodelle

Die meisten Menschen dürften sich wegen der für bestimmte Lebensmodelle günstigen Rahmenbedingungen entscheiden, im öffentlichen Dienst zu arbeiten. Manche treffen diese Entscheidung bereits als junge Menschen, manche erst später, nachdem sie etliche Jahre in der „freien Wirtschaft“ gearbeitet haben. Die Motivlage dürfte aber bei allen ähnlich sein: Akzeptable Bezahlung gegen stabile, nahezu unkündbare Arbeitsplätze. Wenn man am richtigen Platz ist, macht man eine wirklich gemeinwohlorientierte Arbeit – gut für das Karma. Außerdem geregelte Arbeitszeiten und viele Möglichkeiten in Teilzeit zu arbeiten. Dazu ein breites Verständnis für Work-Life-Balance, vulgo, die Arbeit liefert die Basis für das Wichtigere: Familie, Privatleben, Freizeit und Hobbys. Das ist vielleicht überspitzt und pauschal formuliert, deswegen aber nicht falsch.

Es geht hier nicht darum, diese Motive als falsch oder veraltet zu brandmarken. Sie dienen ja auch als wichtige Argumentation für das Recruiting. Die entscheidende Frage ist, ob aus dieser Motivlage heraus starke Impulse oder große Mitmachbereitschaft für strukturelle Änderungen, flexibles Agieren, experimentieren oder überdurchschnittliches Engagement für Reformen, mehr Verantwortung entspringen.

Eine rhetorische Frage, natürlich. Dennoch sehe ich auch hier nicht die entscheidenden Hemmnisse für Veränderungen. Ein gut aufgestetztes Change-Management kann damit sehr wohl umgehen.

Macht

Vor einiger Zeit sagte mir eine leitende Führungskraft „Der Grund, warum man eine Führungsposition anstrebt ist, dass man dann endlich Dinge entscheiden kann.“

Jetzt kommen wir der Sache näher: Macht und die Lust sie auszuüben. Das ist natürlich eine starke Triebfeder. Macht erlaubt, frei zu handeln. Wenn nötig ohne langwierige Diskussionen. Die ewigen Bedenkenträger und Nörgler können endlich einfach übergangen werden. Es macht Spaß, die eigenen Ideen durchsetzen zu können.

Die freie Machtausübung ist natürlich eine Fiktion: In einer Verwaltung hat niemand nur Menschen unter sich; immer gibt es jemanden darüber. Auch die Bürgermeistenden müssen mit dem Souverän, oder wenigstens seiner Stellvertretung, dem Gemeinderat, klarkommen. Auch ist die Macht selbst höchster Verwaltungspositionen, durch unzählige Vorschriften und Gesetze, interne Richtlinien, definierte Prozesse und an Weisungen der Politik gebunden. Niemand kann einfach jemanden entlassen oder größeren Änderungen der Aufbauorganisation vornehmen.

Im Kern geht es bei dem Eingangszitat vielleicht nicht nur um echte Ausübung von Macht, sondern um das Gefühl der Macht, ein psychologisches Moment also.

Die Situation ist zudem paradox: „Jene Macht, die der bisherigen Organisation ihre Position, ihre Bestimmung, ihren Einfluss (ich ergänze hier: und eine guten Teil ihres Selbstwerts) verdankt, die also sowohl Ausfluss wie auch Garant der ‚alten‘ Struktur war, soll die gleiche sein, die nunmehr ihre eigene Herkunft, ihr Fundament, ihre Basis verändern soll. Im Grunde ist hier eine Selbstrelativierung verlangt, z. B. auch das Eingeständnis von Fehlern, und wir wissen, wie schwer das fällt.“ [3]

Kann man also erwarten, dass es viele Führungskräfte gibt, die davon ablassen und vollen Herzens Macht abgeben? Dass sie New Work, flache Hierarchien, Delegation von Verantwortung und gemeinsames Entscheiden vorantreiben?

Einen weiteren Hinweis hat vor einigen Jahren ein Kollege geliefert, der mir anlässlich meiner erfolgreichen Bewerbung auf eine deutlich höher dotierte Stelle sagte: „Ich gratulieren Ihnen für den tollen Erfolg, diese Position erreicht zu haben!“. Worauf ich grenzenlos naiv antwortete: „Ich sehe das noch nicht als Erfolg. Eher als aufgestoßenes Tor für neue Aufgaben. Wenn ich diese gut meistere, dann habe ich Erfolg gehabt.“ Bis heute habe ich den verständnislosen Blick meines Gegenübers vor Augen. Ich bin mir ziemlich sicher, dass dieser Blick Ausfluss eines Denkens in Karrieren war – ein offenbar weitverbreitetes Phänomen.

Wenn jemand als Ziel der Karriere das Erreichen einer Position ausgemacht hat, wie wahrscheinlich ist dann, dass von dieser saturierten Person große Reformaktivitäten ausgehen? (Außer natürlich, wenn es noch höher hinausgehen soll. Diese Aktivitäten dürften sich aber eher um das eigene Ansehen, Erfolge, die einem selbst zuzuschreiben sind und das Vermeiden von Fehlern im Sinne von „schädlich für das eigene Vorankommen“ drehen.)

Was wenig beachtet wird ist, dass es in Verwaltungen einen weiteren Mechanismus gibt, Macht zu erlagen. Nämlich für etwas zuständig zu sein. Wer schon einmal versucht hat, in fremden Zuständigkeitsbereichen zu „wildern“, weiß, zu welchen heftigen Reaktionen das führen kann; wie energisch auf Zuständigkeiten gepocht wird. Dieser Mechanismus ist besonders schädlich, wenn strategische Themen in Zuständigkeiten gepackt werden. Dummerweise gilt als hohe Organisationskunst, genau das zu tun. Ein fiktives Beispiel: Es gibt ein neues Thema, sagen wir „Digitale Verwaltung“. Es gelingt, dafür zwei neue Stellen einzurichten. Als zuständiges Amt wird das IT-Amt auserkoren. Die Stellen werden eingerichtet, die Organisationsabteilung ist zufrieden mit ihrer Arbeit. Alles gut? Sofern es gelingt wirklich gute Leute zu bekommen, vielleicht. Was aber, wenn wir nicht so fähige Personen eingestellt haben und es erst nach der Probezeit merken? Leute, die trotz umfänglicher Bemühungen nicht hochgepimpt werden können? Dann geht bei dem Thema auf Jahre nichts. Wegen der Quasi-Unkündbarkeit bleibt oft nur die biologische Lösung, nämlich warten, bis die Amtsinhaber in Rente gehen.

Macht und Machstrukturen können unter vielfältigen Aspekten ein großes Hemmnis für Wandel darstellen. Gegen diese Strukturen geht von innen nichts. Gelingt es eine kritische Masse für ein Vorhaben zu gewinnen, dann sind die Erfolgsaussichten deutlich größer.

Aufmerksamkeit

Noch ein Zitat. Dieses Mal sinngemäß von einer kommunalen Verwaltungsspitze: „Bei allen Projekten müssen die oberen Leitungsebenen entscheidend einbezogen werden, denn sie stellen den gesammelten Sachverstand der Organisationseinheiten dar.“

Alles klar! Sage bitte niemand, das sei eine exotische Randmeinung. In allen Verwaltungen wird erwartet, dass zu Meetings – sagen wir eine Planungsausschusssitzung oder ein Jour fixe im Dezernat – nicht etwa diejenigen kommen, die etwas erarbeitet haben, sondern deren Führungskräfte oder deren Führungskräfte. Dahinter steht die implizite Annahme, dass nur ein kleiner Teil der Belegschaft kompetent, vertrauenswürdig und in der Lage ist, Entscheide zu verantworten. Der demokratische Verstand rebelliert bei solcher Geisteshaltung natürlich heftigst. Man muss als gehobene Führungskraft vielleicht genchi genbutsu nicht kennen, was der in etwa der Gegenpol zu dieser Haltung wäre. Aber man sollte wissen, dass es eine Fiktion ist, dass Führungskräfte alles wissen, dass sie schon zeitmäßig gar nicht alles wissen können und dass sie auch nicht alles wissen müssen (siehe hierzu Anmerkung [2]).

Da aber die immer gleichen Leute in Besprechungen und Zirkeln sitzen, scheint diese Haltung doch akzeptiert zu sein. Und der Grund ist meiner Meinung nach der: Wer in Verwaltungen zum Kreis der Führungskräfte hinzustößt oder aufsteigt, wird sofort Teil eines exklusiven Klubs. Die Personen erhalten Zugang zu internen Infos, werden um ihre Meinung gefragt, nehmen an offensichtlich wichtigen Besprechungen und Veranstaltungen teil, die dem Fußvolk nicht zugänglich sind. Mit einem Wort: Sie erhalten Aufmerksamkeit! Wer hat nicht schon erlebt, wie neu Aufgestiegene plötzlich stolzieren, vor lauter Wichtigkeit fast platzen. Lauter Percy Weasleys. Viel Aufmerksamkeit erhalten übrigens auch diejenigen, die beispielsweise an eine Flaschenhals-Zuständigkeit sitzen. Der Effekt hat also nichts damit zu tun, ob jemand Führungskraft ist oder nicht.

Georg Franck sagt: „Was ist angenehmer als die wohlwollende Zuwendung anderer Menschen, was wohliger als ihre teilnehmende Einfühlsamkeit? Was wirkt so inspirierend wie begeisterte Zuhörer, was ist so fesselnd, wie das Fesseln ihrer Sinne? […] Was schließlich kommt dem Zauber gleich, den die entzückte Zuwendung derer entfacht, von denen wir selbst bezaubert sind? – Die Aufmerksamkeit anderer Menschen ist die unwiderstehlichste aller Drogen. Ihr Bezug sticht jedes andere Einkommen aus. Darum steht Ruhm über Macht, darum verblasst der Reichtum neben der Prominenz.“ [4]

Das Problem ist, dass Verwaltungen viele, wirklich viele Möglichkeiten bereitstellen, Aufmerksamkeit über eine Position zu erhalten. Aufmerksamkeit die wir aufgrund unserer Persönlichkeit erhalten, kann niemand wegnehmen. Positionelle Aufmerksamkeit aber schon. Jedem von uns, behaupte ich, fallen sofort Personen ein, die, wenn sie ihre Position nicht hätten, ein Nichts wären, ein Windhauch, den wir im Vorübergehen noch nicht einmal bemerken würden. Droge, das Wort ist gefallen. Was werden Menschen wohl tun, wenn sie plötzlich befürchten müssen, dass sie ihre gewohnte Position verlieren? Dass sie der gewohnten Aufmerksamkeit verlustig gehen?

Was tun?

Wer Verwaltungen strukturell und substanziell ändern will, greift in das Selbstverständnis, in Gewissheiten, Gewohnheiten und vielleicht auch in Lebensentwürfe von vielen Menschen ein. Das löst Befürchtungen aus, nicht mehr so Wichtig zu sein, nicht mehr in gleicher Weise gebraucht zu werden und vor allem weniger Aufmerksamkeit zu bekommen.

Kein Wunder also, dass das Beharrungsvermögen so groß ist.

Das Wissen um die unterschwelligen Wirkungen von Veränderung gibt gleichzeitig Mittel an die Hand, wie man Veränderung gestalten kann. Nämlich mit den Menschen auf Augenhöhe, mit kleinen Schritten, ehrlich und verbindlich. Gute Changeprozesse betrachten auch die Individuen und nehmen Rücksicht auf ihre Bedürfnisse und Touchpoints. Sie lassen Dinge reifen, geben Raum für Entwicklungsprozesse und Lernreisen. Sie vermeiden Gesichtsverluste und stellen Win-win Situationen her.

Anmerkungen und Quellen

[1] Asterix als Legionär, Asterix Band X, die Szene mit „T“ wie „Timeo danos et dona ferentes, die älteren unter uns erinnern sich.“ 😉
Der Hinweis ist natürlich hochgradig polemisch und tut den römischen Verwaltungen unrecht. Sie haben in Wirklichkeit auf Holztäfelchen, Papyrus oder wiederbeschreibbare Wachstäfelchen geschrieben.

[2] Was nützt einem beispielsweise der schönste digitale Freigabeworkflow, wenn wie bisher selbst die kleinsten Vorgänge die komplette Linie bis zur Amtsleitung hinauflaufen, bevor sie das Haus verlassen dürfen.
Ein scheinbar unausrottbares Übel. Hartmut Kübler, lange Jahre Professor und Rektor der Fachhochschule Kehl – als solcher sicher nicht umstürzlerischer Umtriebe verdächtig – bemerkt dazu: „Die Leitungsfunktionen ändern sich von Stufe zu Stufe der innerbehördlichen Hierarchie. Der Behördenleiter wird zum größten Teil von Leitungsfunktionen absorbiert (allerdings sind auch Behördenchefs oft viel zu sehr mit sachbearbeitenden Funktionen belastet. Beispiel: Berge von Post unterschreiben, deren Inhalt der Leiter zeitlich nicht mehr überprüfen kann und von der Sache her auch nicht muß; unter diesem Aspekt muß vor allem das weitverbreitete Gebot, daß a l l e Schreiben an die Aufsichtsbehörden über den Schreibtisch des Chefs laufen müssen, als Unfug bezeichnet werden)“.
Zitiert aus: Hartmut Kübler, Organisation und Führung in Behörden, Band 2 Personalwesen, Kohlhammer Verlag 1980. Seite 140, Abschnitt 766.

[3] Falko von Ameln, Peter Heintel, Macht in Organisationen, Schafer-Poeschel verlag, Stuttgart, 2016. Seite 223.

[4] Georg Franck, Die Ökonomie der Aufmerksamkeit, Edition Akzente, Hanser Verlag, 1998