Ausbruch aus den Routinen – wie Bildungsverwaltung innovativ und handlungsfähig bleibt

Ein Gastbeitrag von Dr. Daniel März, Sabrina Dietrich, Ricarda Eberhardt und Anne Gebauer von der Transferagentur für Großstädte.

Gibt man ‚zukunftsfähige Verwaltung‘ in die Online-Suchleiste ein, erhält man ungefähr 1.420.000 Ergebnisse. Unzählige Veranstaltungen und Publikationen beschäftigen sich mit der Fragestellung, was Verwaltung braucht, um den neuen Herausforderungen und Ansprüchen gerecht werden zu können. Der Handlungsdruck ist klar zu erkennen.

Oft wird dies mit den vergangenen Jahren und den aktuellen Krisen in Zusammenhang gebracht. Digitalisierung, Klimakatastrophe, Fachkräftemangel, Zuwanderung und Flucht, Corona-Pandemie, steigende Armut und Segregationsprozesse, Raumnot, Schulbau und Ganztag, Wertewandel hin zu mehr Partizipation, Bürger:innennähe und Nutzendenfokus – schaut man auf das Portfolio der aktuellen Herausforderungen, zeigt sich deutlich: es gibt schon viel länger eine nicht mehr zu ignorierende Notwendigkeit zur Anpassung. Die kommunale Realität zeigt, dass Städte und Gemeinden mit immer mehr und in kürzeren Zeitabständen aufkommenden Ausnahmesituationen – Krisen – konfrontiert werden. Kurz gesagt: Unsere Welt wird komplexer und schneller, und Verwaltung tut sich zunehmend schwer, mit den traditionellen Linienstrukturen und Regelprozessen gezielt antworten zu können.

Bildungsbeteiligung und Chancengerechtigkeit zu verbessern – mit diesem Ziel haben sich Großstädte in ganz Deutschland auf den Weg gemacht, kommunale Gesamtstrategien für Bildung zu entwickeln und ressortübergreifende und agile Strukturen aufzubauen. Die Transferagentur für Großstädte der Deutschen Kinder- und Jugendstiftung (www.transferagentur-grossstaedte.de) unterstützt diese Großstädte im Bildungsbereich, ein plausibles Steuerungs- und Koordinierungssystem aufzubauen, das die Zusammenarbeit der Ämter erleichtert und externe Akteur:innen respektvoll einbezieht. Wir begleiten unsere Großstädte bei der Aufgabe, „Ordnung in die Unordnung zu bringen“, also häufig komplexe Prozesse zu strukturieren und versuchen innovative Impulse zu geben. Dazu gehören u. a. Struktur- und Stakeholderanalysen, die Qualifizierung der Mitarbeiter:innen und der Peeraustausch mit anderen Organisationseinheiten innerhalb und außerhalb der Verwaltung.

Wir verstehen uns dabei als critical friend, wir setzen nicht unsere Agenda durch – aber wir haben einen Plan, der hilfreich für Kommunen sein kann. Und dieser Plan speist sich aus den vielfältigen und jahrelang gemachten Erfahrungen in unserer Begleitung. Darüber hinaus steigt der Handlungsdruck für Kommunen, denen eine besondere Rolle im Bereich der Bildung zukommt, da Bildung konkret in Städten, Stadtteilen und Nachbarschaften gestaltet und angeeignet wird.

Dieser Handlungsdruck ergibt sich aus den tiefgreifenden gesellschaftlichen Veränderungen, die die Lebenswelt aller Bürger:innen einer Stadt seit Jahren umfassend verändern und zukünftig weiterhin verändern werden. Die Corona-Krise hat vielerorts „die strukturellen Schwächen der Verwaltung sichtbar gemacht, die auch ohne Krise hinderlich sind. Es braucht also keinen besseren Krisenplan, sondern eine bessere Organisation der Verwaltung.“ /Anmerkung 1/ Insofern geht es bei der Zukunftsfähigkeit der Verwaltung auch um den Umgang mit dem Nicht-Vorhersehbaren, das in der Organisation eine neue Innovations- und Improvisationsfähigkeit sowie Agilität erfordert. Für Städte wird daher die Gestaltung der Bildungsangebote vor Ort zunehmend zu einem unverzichtbaren Bestandteil ihrer Zukunftsstrategien.

Vom Reagieren zum Agieren

Es kündigen sich tiefgreifende Umbrüche an, die Chancen zu Verbesserungen bieten. Diese müssen jedoch aktiv gesucht oder versucht werden. Der hohe Handlungsdruck zur Bewältigung von heraufordernden Situationen führt auch dazu, dass der Auf- und Ausbau eines datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements (DKBM) zunehmend an Bedeutung gewinnt. Kommunen als Gestalterinnen des Bildungsgeschehens, in der Verwaltung selbst sowie vor Ort, werden nicht mehr nur reagieren, sondern auch aktiv agieren. Das zeigt sich auch an einem neuen Anspruch an Teilhabe und Beteiligung innerhalb und außerhalb der Verwaltung (z. B. Phase 0 bei Schulbauprojekten). Großstädte sind zudem über die Jahre (multi-)professioneller aufgestellt und haben Strukturen der ressortübergreifenden Kooperation wie auch mit externen Akteur:innen entwickelt.

Wissenschaftliche Erkenntnisse und datenbasiertes Wissen werden in Bildungsberichten und Monitorings einbezogen, um Steuerungsgrundlagen zu erhalten. Mit dem DKBM wurden bundesweit in Kommunalverwaltung Strukturen aufgebaut, die die kooperative Arbeit an Bildungsthemen über Funktionsbarrieren hinweg mit Blick auf ein gemeinsames Ziel ermöglichen und damit ein innovatives Moment in Verwaltungsstrukturen schaffen.

Bürokratie und Humanokratie (Humanocracy)

Ein nachhaltiges kommunales Arbeiten setzt eine nachhaltige Entwicklung der Verwaltung selbst voraus. Oder anders gesagt: Man kann nicht zeitgemäß nach außen agieren, wenn man im Inneren nicht verändert. Mit dem Ansatz der Humanocracy wird die/der Mitarbeiter:in einer Organisation selbst stärker in den Fokus gestellt. Anders als in der Bürokratie, in der Mitarbeitende vor allem zur Umsetzung von Arbeitsaufträgen befähigt werden, sollen diese in der Humanocracy ihre Organisation verstehen lernen, aus- und weitergebildet werden, um Veränderungen und Ziele mitzugestalten. /Anmerkung 2/ Mit neuen Ansätzen der Arbeitsausgestaltung und Strukturveränderungen werden Arbeitsplätze in Verwaltung attraktiver und es kann auf den Fachkräftemangel eingewirkt werden.

Eine Reduktion der Bürokratie und das Vertrauen in menschliches Handeln im besten Sinne für die Organisation ist ein langer Prozess, der eher einem Marathon als einem Sprint entspricht. Insbesondere weil eine echte Veränderung nicht „nur“ das Ausprobieren neuer Methoden oder Praktiken braucht, sondern eine neue Haltung, das heißt das Überdenken und Verändern von Prinzipien, Werten und Paradigmen in der gesamten Organisation /Anmerkung 3/. Gerade diese moderne Kommunikationskultur trägt zum Innovationserfolg bei. Die Thematik ist umfangreich und tiefgehend, das Schaubild gibt einen Einblick in die unterschiedlichen Facetten. Wichtig ist, festzuhalten, dass gemeinsame Haltung und Werte der Akteur:innen die Grundlage bilden, agile Methoden oder Instrumente sind lediglich Hilfsmittel, welche gelebt werden müssen /Anmerkung 4/.

Verwaltung und Innovation – kein Widerspruch

Die bürokratische Verwaltung, wie wir sie kennen, bringt viele Vorteile mit: Sie setzt auf Stabilität und klare Abläufe, eindeutige Zuständigkeiten und Risikovermeidung. Die klassischen Silos sind einfacher führbar und „einfache“ Probleme sind gut zu bearbeiten /Anmerkung 5/. Aktuell sind Kommunen vermehrt mit sogenannten „wicked problems“ konfrontiert – Probleme, die als vertrackt, lösungsresistent, unbeständig, umstritten und wertebehaftet beschrieben werden. Verstärkt werden diese „wicked problems“ durch das Moment der Disruption, welches sich gut am Beispiel der Corona-Pandemie erläutern lässt: Die Pandemie trat überraschend auf, Ablauf und Folgen waren nicht vollständig vorhersehbar und erforderten radikal neue Herangehensweisen, einige Konsequenzen wirken nachhaltig und veränderten gesellschaftliche Teilaspekte grundlegend.

Um auf diese multidimensionalen Probleme zu reagieren, braucht es Wissen und Kompetenz aus verschiedenen Disziplinen und unterschiedlichen Perspektiven. Es muss ad hoc flexibel, schnell und kollaborativ gehandelt werden können. Dem steht gegenüber, dass Verwaltung Unwägbarkeiten vor dem Hintergrund eines teilweise begrenzten Spielraums aufgrund von Gesetzen, Zuständigkeiten anderer Ebenen oder schlicht aufgrund fehlender Ressourcen und Ausstattung angehen muss. An das Handeln von Kommunalverwaltung, mit Blick auf die eingangs beschriebene Situation, gibt es viele normative Ansprüche: Sie soll resilient sein, innovativ, robust, agil. Aber was kann das konkret heißen?

Was tun? Ausbruch aus den Routinen

Die Fragestellung, was die Verwaltung von Morgen auszeichnet und wie sie dahin kommt, wird inzwischen vielfach diskutiert. Erste Studien erscheinen. Zwar variieren Ansätze und Begrifflichkeiten, doch lassen sich stets zentrale Faktoren ausmachen, die das Fundament der Zukunftsfähigkeit bilden:
Haltung & Gestaltung: Förderung eines veränderten Selbstverständnisses von Verwaltung nach innen wie nach außen mit den Werten der Lösungsorientierung, Transparenz, Proaktivität und Eigenverantwortung, eingebettet in zweckmäßiger und sinnvoller Organisation und Steuerung sowie die konsequente Orientierung am Menschen vor Ort, ob nun Bürger:innen oder Kund:innen.

Lösungsorientierung & Kooperation: Statt Fokussierung auf Zuständigkeiten vielmehr Wissen, Kompetenzen und Perspektiven verschiedener Verwaltungsbereiche, Expert:innen, Beteiligter und Betroffener – intern wie extern – sinnhaft nutzen und gemeinsame Lösung für ein Problem oder eine Fragestellung entwickeln. (Multi-Level-Governance, also Zusammenarbeit der Governance-Ebenen (Land, Bund, EU), um Problemlösung zielführend und ganzheitlich anzugehen und Handlungsfähigkeit zu erhöhen.)

Verändertes Führungshandeln & erweiterte Kompetenzprofile: Weg von einem hierarchischen Führungsverständnis hin zu einer kompetenzorientierten, Proaktivität und Eigenverantwortung stärkenden Leitung mit Dialog auf Augenhöhe sowie die Förderung von Skills wie ausgeprägte Kommunikations- und Kollaborationsfähigkeit, Empathie und Sensibilität, schnelle Reaktions- und Entscheidungsfähigkeit.

Kommunikation & Transparenz: Zielgruppengerechte, inkludierende Ansprache und mehr Transparenz über Entscheidungsfindungsprozesse, Verfahrensabläufe, Debatten und Dynamiken des Geschehens herstellen, um Komplexität zu verdeutlichen und Akzeptanz und Vertrauen herzustellen – innerhalb wie außerhalb der Verwaltung.

Wissensmanagement: Wissen und Erfahrungen mit entsprechenden Formaten und Prozessen systematisieren und transferieren, aber auch aufbereiten, auswerten und breitflächig anwenden.

Krisen als Anlass für gemeinsame Lernprozesse verstehen

Die Krisen und Herausforderungen der letzten Jahre haben nicht nur die kommunalen Herausforderungen wie unter einem Brennglas sichtbar gemacht. Sondern sie zeigt uns auch, dass in der kommunalen Bildungsverwaltung ein Umdenken eingesetzt hat – ein Kulturwandel, bei dem Strukturen, Prozesse, Arbeitsweisen und Rollen neu gedacht und justiert werden. Als Transferagentur für Großstädte haben wir in den vergangenen Jahren beobachten können, dass dieser Wandel vor allem von Kommunen angestoßen wird, die bereits über gute Strukturen eines datenbasierten kommunalen Bildungsmanagements (DKBM) verfügen. Sie nutzen ihre Krisenerfahrungen, um gemeinsame Lernprozesse anzustoßen und Weichen für eine zukunftsfähige Bildungsverwaltung zu stellen. In einer Erklärung der Weinheimer Initiative heißt es 2021 dazu:

„Dort, wo in den letzten Jahren solide Beziehungen und Strukturen aufgebaut wurden, und wechselseitige Anerkennung und Vertrauen entstanden sind, konnte rasch und unbürokratisch gemeinsam beraten werden, wie negative Folgen der Corona-Krise vermieden oder zumindest eingedämmt werden könnten.“

Erklärung der „Weinheimer Initiative“, /Anmerkung 6/

Auch die Bildungsforschung sieht in Wissenstransfer und gemeinsamen Lernprozessen die stärksten Effekte für die positive Wirkung und Entwicklung von Bildungslandschaften. Bildungsforscher Sebastian Niedlich hat dafür den Begriff des „reflexiven Bildungsmanagements“ definiert.

„Kennzeichnend ist eine intensive Beziehungsarbeit und Kommunikation – auch und gerade auf informellem Wege – unter den Beteiligten, wobei die Verantwortlichen und Mitarbeiter:innen des DKBM einen wichtigen Knotenpunkt bilden.“

/Anmerkung 7/

Dafür braucht es vor allem Haltung sowie Steuerungs- und Führungshandeln, die dies ermöglichen. Das konnte auch eine aktuelle Analyse des Verwaltungshandelns während der Flüchtlingskrise und der Corona-Pandemie verdeutlichen. Demnach gilt, „dass dort, wo deutsche Kommunalverwaltungen in diesen Ausnahmesituationen gut zurechtkamen, immer auch funktionsfähige Netzwerkstrukturen, ausgiebige Dokumentationsverfahren sowie die Fähigkeit, auf frühere Erfahrungen zurückzugreifen, beobachtet werden konnten. Es waren also Netzwerk, Dokumentations- und Erinnerungs-Strategien, die den Verwaltungen halfen, ihre krisenspezifischen Aufgaben zu meistern.“ /Anmerkung 8/

Der Erfolg kommunaler Bildungslandschaften wird sich zuletzt daran messen lassen müssen, wie es ihren Protagonist:innen gelingt, die Förderung des Dialogs zwischen den zahlreichen Institutionen zu unterstützen, aber auch die Funktionalität ihrer Netzwerke (z. B. verwaltungsintern und -extern, Gremien- und Kooperationsstrukturen) in Krisenzeiten und darüber hinaus sicherzustellen. DKBM als Struktur ist somit ein erster Schritt in Richtung innovative und zukunftsfähige Verwaltung. 

Anmerkungen

/1/ bewegt – Magazin für kommunale Bildungslandschaften. Ausgabe 2022: „Wohin genau? Kommune als Ort der Innovation“. magazin_bewegt_2022_web.pdf (transferagentur-grossstaedte.de)

/2/ Vgl. Hamel, Gary; Haas, Oliver: Hunde auf den Hinterbeinen. S. 54-59. In: OrganisationsEntwicklung. Zeitschrift für Unternehmensentwicklung und Change Management. 2021. Ausgabe 3/21.

/3/ vgl. Bauer, Peter; Michl, Thomas; Wagner, Ludger: Instrument der Innovation. In: Innovative Verwaltung. 1-2/2022

/4/ vhw-Schriftenreihe Nr. 32 – Nachhaltige Stadtentwicklung durch nachhaltige Verwaltungsentwicklung. Die (Kommunal-)Verwaltung der Zukunft, S. 53. Letzter Aufruf: 27.09.2022.

/5/ Vgl. Stöger, Roman: Lob dem Silo. S. 72-73. In: OrganisationsEntwicklung. Zeitschrift für Unternehmensentwicklung und ChangeManagement. 2021. Ausgabe 3/21.

/6/ Erklärung der „Weinheimer Initiative“, dem bundesweiten    Zusammenschluss bildungsaktiver Städte und Kreise, 2021: http://www.kommunale-koordinierung.de/uploads/tx_news/Erklaerung_WI_150221_01.pdf. Letzter Aufruf: 31.10.2022.

/7/ Niedlich, Sebastian: Neue Ordnung der Bildung. Zur Steuerungslogik der Regionalisierung im deutschen Bildungssystem. 2020, S. 402.

/8/

Bauer, Michael W.; Otto, Jana; Schomaker Rahel M.:„Kriseninternes Lernen“ und „krisenübergreifendes Lernen“ in der deutschen Kommunalverwaltung: Eine empirische Analyse von Verwaltungshandeln während der Flüchtlingskrise und der Corona-Pandemie. In: Z Politikwiss. 2022 Jun 15, S. 1–18. Letzter Aufruf: 2.11.2022.