Im Juni haben wir auf ein Heft der Zeitschrift „Management und Verwaltung“ hingewiesen, das sich mit den Antworten beschäftigt, die die deutschen Verwaltungen auf die Flüchtlingskrise gefunden haben. /1/ Mittlerweile haben wir von der Redaktion die Abdruckerlaubnis für untenstehende Grafik erhalten, für die wir uns an dieser Stelle herzlich bedanken. Wir nehmen dies zum Anlass, die dort angestellten Überlegungen etwas ausführlicher vorzustellen.
Flüchtlingskrise? Eher eine Verwaltungskrise. Überlegungen aus dem Normenkontrollrat
Die untenstehende „Prozesslandkarte der Lebenslage ‚Flüchtling‘“ ist wirklich eine beeindruckende Glanzleistung der Autoren (wer schon einmal versucht hat, behörden-übergreifende Prozesslandkarten zu erstellen, kann die Leistung würdigen). Sie ist entnommen dem Artikel von Johann Hahlen und Hannes Kühn /2/, die beide Mitglieder im Nationalen Normenkontrollrat sind. /3/ In dieser Eigenschaft haben sie untersucht, welche Prozesse auf welcher Verwaltungsebene angestoßen werden, wenn ein Flüchtling in die Bundesrepublik gelangt.
Die Autoren konstatieren: „Das bestehende Asylsystem mit seinen verschachtelten Zuständigkeiten der einzelnen Behörden auf Bundes-, Landes- und Kommunalebene war dem – geradezu historischen – Ausspruch der Bundeskanzlerin vom 31.08.2015 ‚Wir schaffen das‘ nicht gewachsen. Angesichts katastrophaler Zustände an vielen Orten, allen voran am Berliner Landesamt für Gesundheit und Soziales (LaGeSo), wurde immer öfter darauf hingewiesen, dass die Flüchtlingskrise zu einer Verwaltungskrise … geworden sei.“ /4/
Quelle: Johann Hahlen, Hannes Kühn (wir bitten, die schlechte Auflösung zu entschuldigen)
Die Autoren behandeln ausführlich die gegenseitigen Abhängigkeiten der drei Verwaltungsebenen – Bund, Länder und Kommunen – und die damit einhergehenden Reibungsverluste. Sie legen dabei einen Schwerpunkt ihrer Kritik auf die verschiedenen IT-Systeme und Formate der Datenerhebung, die sich als unorganischer Flickenteppich darstellt und „nur in engem Umfang fach- und ebenenübergreifend gemeinsam genutzt werden“. Dies führe zu vermeidbaren Mehrfachaufwänden. /5/
Bessere zentralisierte IT als Lösung?
Ihre Lösungsvorschläge rütteln dann auch nicht grundsätzlich an den herrschenden, komplizierten Zuständigkeitsregelungen. Sondern sie setzen eher auf die Vereinheitlichung der IT-Landschaft, auf die dann alle Ebenen zugreifen könnten. „E-Government ist ein Schlüssel für weniger Bürokratie und schnellere sowie effizientere Verwaltungsabläufe. Damit es sein Potenzial entfalten kann, müssen sich die deutschen Verwaltungen … u.a. aus den Fesseln ihrer IT-Insel-Lösungen befreien und zu standardisierten, kompatiblen, arbeitsteilig entwickelten und gepflegten IT-Systemen finden. Dazu braucht es eine – Bund, Länder und Kommunen umfassende – wirksame von den jeweiligen politischen Spitzen gewollte ITSteuerung.“ /6/ In diesem Sinn richten sie ihre Hoffnung auch auf „schlankere“, durch „Workflows“ unterstützte Abläufe, die zu mehr Flexibilität und Resilienz im Verwaltungshandeln führten. /7/
Der Ansatz „Self Governance“
Einen Schritt weiter in Richtung wirkliche Agilität gehen aus unserer Sicht Michèle Morner und Manuel Misgeld, die im gleichen Heft der Zeitschrift eine Lösung auf der Basis von „Self-Governance“ vorschlagen. /8/ Sie identifizieren die Herausforderung durch die Flüchtlingsmigration als „Wicked Problem“. Ein solches Problem ist so komplex, dass es sich nicht mehr „‘von oben nach unten‘ mit hierarchisch-bürokratischem oder wettbewerblich mit indikatorengestützem Steuern lösen (lasse). Stattdessen ist eine dezentrale, gemeinschaftliche Form der ‚(Self-) Governance‘ notwendig, die sich nur erzielen lässt, wenn die beteiligten Akteure fähig und willens sind, sich einzubringen und verhandlungsorientiert beizutragen.“ /9/ Mit Workflows ist nämlich nichts mehr auszurichten.
Self-Governance folgt dem agilen Prinzip, alle Stakeholder einzubeziehen: „In diesem Sinne müssen für eine funktionierende Organisation der Integration nicht nur betroffene Landesregierungen, sondern auch öffentliche Träger, Unternehmen, Vereine, Bürgerinitiativen, Freiwillige und Flüchtlinge daran mitwirken (können), eine Integrationsstrategie zu entwerfen und umzusetzen. Hartley/Sørensen/Torfing zeigen, wie auf diese Weise eine kollaborative Governance im öffentlichen Sektor einen hoch innovativen Umgang mit komplexen Problemen ermöglicht. Dabei ist im Falle der Flüchtlingssituation unter anderem bedeutsam, wie professionelles und punktuell-freiwilliges Engagement miteinander verzahnt sind, d.h. dass beispielsweise Flüchtlingsräte eine große Rolle spielen.“ /10/
Self-Governance funktioniert nicht einfach aufgrund guten Willens. Die Autoren identifizieren zwei wesentliche Voraussetzungen:
- Kooperationsbereitschaft der Beteiligten. Um diese zu fördern, müssen strukturelle Grundlagen da sein. Sonst führt verweigerte Kooperation auf der einen Seite leicht zu einer Kooperationsverweigerung bei anderen Beteiligten und damit zu Negativspiralen.
- Kognitive Kompatibilität der Akteure. Voraussetzung dafür sei „eine gewisse ‚kognitive Nähe‘ zwischen den Beteiligten. Es handelt sich dabei um ein gewisses gegenseitiges Grundverständnis im Sinne einer gemeinsamen Sprach- und Lebenswelt. (…) Denn nur so können die Beteiligten ihre gegenseitigen Standpunkte klären und berücksichtigen bzw. ihre Entscheidungen sinnvoll abstimmen. Integrationsmaßnahmen, welche die Bedürfnisse und Ansichten der Betroffenen hingegen unberücksichtigt lassen, bleiben in der Regel wirkungslos. Zunächst sind somit die verschiedenen Perspektiven, Werte und Ziele der jeweils anderen zu begreifen und nachzuvollziehen.“ /11/ Auch die kognitive Kompatibilität fällt nicht vom Himmel, sondern kann durch Bürgerforen und andere Formate unterstützt werden.
Morner und Misgeld konstatieren, dass „Patentrezepte und Arbeitsschablonen“ für ihre Vorschläge fehlen. Auch darin sehen wir eine große Affinität zu agilen Ansätzen, die das Entwickeln neuer Methoden durch Experimente und kurze Feedbackschleifen empfehlen.
Anmerkungen
/1/ https://agile-verwaltung.org/2016/06/26/thema-agilitaet-zieht-kreise-in-der-pulic-sector-community/
/2/ Johann Hahlen, Hannes Kühn : Die Flüchtlingskrise als Verwaltungskrise – Beobachtungen zur Agilität des deutschen Verwaltungssystems, in: Verwaltung und Management, 22. Jg. (2016), Heft 3, S. 157-168; zu erwerben unter http://dx.doi.org/10.5771/0947-9856-2016-3-157
/3/ Der Nationale Normenkontrollrat ist ein zum 1.1.2006 geschaffenes Gremium, das die Bundesregierung beim Abbau von Bürokratiekosten beraten soll.
/4/ a.a.O., S. 158
/5/ das., S. 161
/6/ das., S. 167 f.
/7/ das., S. 168
/8/ Prof. Dr. Michèle Morner, Mag. rer. soc. oec. Manuel Misgeld: Organisation der Integration: Die Rolle von Self-Governance für eine gemeinschaftliche Handhabung der Flüchtlingssituation in: Verwaltung und Management, 22. Jg. (2016), Heft 3, S. 137-143
/9/ das., S. 138
/10/ das., S. 139
/11/ das., S. 141
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