Agile Strategie in der Verwaltung – Teil 1

Agile Strategie in der Verwaltung – Teil 1 – Status Quo

Über sein Zitat, „Wer Visionen hat, soll zum Arzt gehen“, ärgerte sich Helmut Schmidt viele Jahre lang. Später sagte er, „Es war eine pampige Antwort auf eine dusselige Frage“. Natürlich hatte Helmut Schmidt sehr klare Zielvorstellungen und wusste nur allzu genau, was er wollte und was nicht. Wozu das Fehlen eines klaren Zielbildes führt, können wir derzeit mit Schmerzen beim britischen Brexit beobachten.

Was hat das mit der Verwaltung zu tun? Ich habe im Laufe meiner beruflichen Laufbahn eine ganze Menge Zielbilder, Leitbilder und Strategien in den Verwaltungen gesehen, leider fehlte hier fast immer ein Erfolgsfaktor: die Antwort auf eine ganz entscheidende Frage „Warum machen wir das Ganze überhaupt?“

Gründe für strategisches Handeln gibt es mehr als genug

Aus Politik, Gesellschaft und der Region gibt es mehr als genug Herausforderungen an die Verwaltung: Demographie, Onlinezugangsgesetz, Digitalisierung, Stadtentwicklung und Haushalt, um nur einige zu nennen. Ich schaue hier gerne auch auf mein eigenes Themengebiet, die Digitalisierung, die ich für einen eminent wichtigen Teil der Daseinsfürsorge halte.

Reicht die Kommunale Steuerung als Zielentwicklungssystem?

Seit Anfang 2000 wurden viele Ideen der Unternehmenssteuerung in die Kommunalverwaltung übertragen. Ich war früher selbst begeistert von der Idee der Balanced Scorecard 1 mit ihren 4 Zielfeldern und dem daraus abgeleitetem Kommunalen Management 2, welches auch heute noch Grundlage der Strategieentwicklung der KGSt ist.

Kommunales Management nach Dr. Rainer Heinz

Die Grundidee ist einleuchtend: Es gibt vier Zielfelder im strategischen Management:

  1. Ergebnisse: Was wollen wir erreichen?
  2. Programme: Was müssen wir dafür tun?
  3. Prozesse: Wie müssen wir es tun?
  4. Ressourcen: Was brauchen wir an Mitteln?

Alle Zielfelder stehen in einer Wechselbeziehung und bedingen sich einander. Umgesetzt werden die Zielfelder des strategischen Managements vom operativen Management, welches dezentral in den Fachbereichen angesiedelt ist.

In der Formulierung und Umsetzung der Strategie gibt es vielerlei Hindernisse, die vom Konzept des Balanced Scorecard nicht aufgefangen werden, hier ein paar davon:

  • mangelnde Kausalität oder wie in der Einleitung einfach genannt „das fehlende Warum“
  • Scheinrationalität
  • täuschende Kennzahlen
  • eine nicht oder falsch durchgeführte Strategische Kontrolle
  • erkannte oder unerkannte Zielkonflikte

Strategisches Handeln in der VUCA-Welt benötigt weitere Konzepte

Digitalisierung macht die Welt „plusquamkomplex“

Nicht erst seit heute, sondern schon immer, ist unsere Welt VUCA. VUCA steht für Volatil, Ungewiss, Komplex und Ambigue (Mehrdeutig)[3]. Die Digitalisierung der Wirtschaft und Gesellschaft ist ein Komplexitätstreiber und macht unsere Welt schlichtweg „plusquamkomplex“. Und das gilt auch für die öffentliche Verwaltung. Das zuvor gezeigte Strategische Management sowie das klassische hierarchische Verwaltungshandeln stoßen an ihre systemimmanenten Grenzen.

Problem 1: Ohne ein Warum, bleibt die Strategie dumm

Da bin ich wieder bei Helmut Schmidt. Ohne überzeugende Vision funktioniert eine Strategieumsetzung nicht. Maßnahmen oder Zielbildung reicht nicht, wenn das Warum nicht geklärt ist. Die Frage nach dem Warum ist so entscheidend für den Erfolg einer Strategie, dass meiner Erfahrung nach genau in der Klärung dieser Frage Zeit und auch Aufwand reingesteckt werden soll. Warum soll eine Verwaltung digitalisiert werden? Weil sie es muss? Weil es ein Online-Zugangsgesetz gibt? Oder gibt es vielleicht tiefergehende Gründe, die über die Bereitstellung von digitalen Diensten hinausgehen?

Problem 2: Top-Down Strategien überzeugen nicht

Klassische Strategieentwicklung erfolgt an der Hierarchiespitze, beispielsweise beim Verwaltungsvorstand und soll dann in den Bereichen und Sachgebieten umgesetzt werden. Damit die Mitarbeiter „mitgenommen“ werden, gibt es unter Umständen eine Begleitung durch ein Change-Management. Die Fachbereiche, die ohnehin durch ihre eigenen Themen mehr als genug ausgelastet sind, betrachten die Umsetzung der Strategie oft als zusätzliche Arbeit. Sie reagieren dann mit ganz natürlichen Abwehrreaktionen.

Problem 3: Nur die Spitze im Blick? -> Die Strategie wird zur Titanic

Das Eisbergmodell liefert weitere Erklärungsansätze. Hinter dem sichtbaren Handeln der Menschen in einer Organisation gibt es verborgene Ebenen, die einen starken Einfluss auf das Handeln haben:

Das Eisbergmodell als Werkzeug für das systemische Denken

Das Eisbergmodell ist einen eigenen Artikel wert. Hier skizziere ich kurz die wichtigsten Punkte.

  • An der Spitze sind die sichtbaren Ereignisse und Reaktionen der Mitarbeiter angesiedelt. Auf diese Ereignisse kann nur „reagiert“ werden.
  • Darunter verbergen sich Verhaltensmuster, die sich ständig wiederholen. Diese Muster können Sie irgendwann vorhersagen (Schon wieder!).
  • Die Grundlage der Verhaltensmuster sind Strukturen oder Organisationsformen. Organisation und Struktur lässt die beobachteten Muster entstehen. Organisation und Struktur wird auf Glaubenssätzen entwickelt.
  • Haltungen und Glaubenssätze sind manifestierte Überzeugungen

Veränderungen sind nur dann nachhaltig wirksam, wenn Sie an den unteren „Ebenen“ des Eisberges ansetzen. Das sind die Glaubenssätze und Überzeugungen in der Organisation.

Eine Strategie wird wie die Titanic Schiffbruch erleiden, wenn nicht alle Ebenen einbezogen werden.

Problem 4: Verzettelung durch fehlenden Fokus

Oft sind Strategien viel zu überladen mit Handlungsfeldern und Maßnahmen. Zu viele Projekte und Programme laufen gleichzeitig und konkurrieren um Ressourcen. Auf der anderen Seite ist Laufzeit und Größe der Vorhaben oft zu groß gewählt. Der Fokus geht verloren und die Aktivitäten bringen kaum Ergebnisse. Häufig wechselnde Prioritäten sind dann der letzte Sargnagel.

Problem 5: Output statt Nutzen und Wirkung

Die Balanced Scorecard versucht das Thema Management by Objectives von den Finanzzahlen zu Ergebnissen (Output) weiterzuentwickeln. Dennoch sehe ich in der Realität, falls diese Kennzahlen überhaupt existieren, Steuerung über Kosten oder einfache quantitative Größen. Leider sind Finanzkennzahlen und quantitativer Output (Anzahl der erledigten Vorgänge pro Mitarbeiter) keine Steuerungsgrößen.

Zwei Beispiele aus meiner Praxis

Beispiel 1: Ohne Warum kein Fokus, ohne Fokus keine Resultate

In einer mittelgroßen Stadt in NRW bearbeitete der Arbeitskreis E-Government über hundert Aktivitäten in Form einer Excel-Tabelle. Auf Grund unklarer Prioritäten und mangelnder Ressourcen wurde jahrelang kein signifikanter Fortschritt erzielt. Dieses änderte sich schlagartig, als sich der Leiter der Arbeitsgruppe und der Verwaltungsvorstand der Warum-Frage stellten. Das Warum lässt sich einfach und unspektakulär zusammenfassen: Senkung der internen Prozesskosten und Erhöhung der Bürgerbeteiligung. Konkrete Ergebnisse damals, waren die Einführung eines digitalen Rechnungsworkflows und die Beschaffung einer ganz einfachen App zur Bürgerbeteiligung innerhalb weniger Monate. Fokussierung statt Verzettelung[3]!

Beispiel 2: Fallstricke der Balanced Scorecard – Durchführungskontrolle statt Reflektion

Mittlerweile beträgt der Anteil der Sozialausgaben am Gesamthaushalt der Kommunen ca. 30%. Diese Tendenz steigt seit Jahren [4]. Daher beschäftigen sich Kommunen und Bundesländer damit, wie diese Gelder strategisch sinnvoll eingesetzt werden können. Ich selbst habe in Projekten zur Wirkungsmessung der Jugendhilfe gearbeitet. Dabei wurden in vier Berichtsebenen eine ganze Reihe von Kennzahlen erhoben, getreu dem Motto, lieber eine Kennzahl zu viel als eine zu wenig. Aus meiner Sicht ging vor lauter Controlling der Blick für das große Ganze, die Strategie, verloren. Klassisches Management neigt zur Durchführungskontrolle. Das reicht aber beim strategischen Arbeiten nicht.

Und jetzt? Wie geht es weiter?

Ein strategisches Vorgehen ist wichtig. Ich ermutige Sie alle dazu, strategisch zu denken und zu handeln. In einer komplexer werdenden Welt gibt es weitere und neue Möglichkeiten strategisch zu arbeiten. Der Schlüssel zu einer erfolgreichen Strategie ist weniger darüber nachzudenken, wie etwas umgesetzt wird, und mehr Energie in die Frage zu stellen: Was ist das Richtige zur richtigen Zeit.
Mehr dazu in meinem nächsten Artikel „Agile Strategie in der Verwaltung – Teil 2“


Fußnoten

[1]: Balanced Scorecard: Strategien einfach umsetzen (Kaplan/Norton): https://www.amazon.de/Balanced-Scorecard-Strategien-erfolgreich-umsetzen/dp/3791041681

[2]: Das Buch zum Kommunalen Management von Dr. Rainer Heinz ist absolut lesenswert: https://www.amazon.de/Kommunales-Management-Rainer-Heinz/dp/3791016091.

[3]: In diesem Zusammenhang fällt mir ein. Es ist manchmal unglaublich befreiend, auf einem leeren Blatt Papier neu anzufangen. Elektronische Tools „vergessen“ nichts und eine übervolle Excel-Tabelle führt zu Stress und zu sonst gar nichts.

[4]: Anteil der Sozialausgaben am Gesamthaushalt Stand 2017: http://www.sozialpolitik-aktuell.de/tl_files/sozialpolitik-aktuell/_Politikfelder/Finanzierung/Datensammlung/PDF-Dateien/abbII26.pdf

 

Autor: André Claaßen

A entrepreneur taking his first baby steps.

2 Kommentare zu „Agile Strategie in der Verwaltung – Teil 1“

  1. Hallo Alexander,

    zunächst einmal vielen Dank für deinen Kommentar.

    Zunächst möchte ich auf den ersten Teil deines Kommentars antworten. Ich arbeite gerade an der Fortsetzung des Artikels. Das Thema Objectives & Key Results wird dabei, das kann ich jetzt schon verraten, ein zentrales Thema werden. Es muss aber noch auf die Verwaltungswirklichkeit übersetzt werden.

    Zu deinem zweiten Punkt kann ich alle Thesen nur bejahen. Aber, und jetzt kommt das Aber, die Verwaltung ist kulturell zunächst einmal auf die regel- und gesetzkonforme Bewirtschaftung von Anliegen „optimiert“. Qualität geht über Geschwindigkeit bzw. Effizienz. Ich möchte in meinem Artikel auf das Thema Effektivität hinweisen. Effektiv kann ich als Verwaltung nur sein, wenn ich nach Intervallen immer wieder folgende Fragen stelle: Tue ich in Bezug auf meinen Zielen das Richtige und noch wichtiger: Sind meine Ziele überhaupt noch die richtigen?

    Genau an diesem Punkt können meiner Erfahrung nach in Themenfeldern, in denen weder Routine noch Prozesssicherheit herrschen, agile Methoden helfen. Und Prozessunsicherheit herrscht übrigens bei allen Veränderungen 🙂

    André

    Liken

  2. Vielen Dank für diesen ersten Einstieg in das Problemfeld, André.

    Für mich kristallisiert sich die Fragestellung nach der Zielrichtung am Verständnis von MBO vs. OKR heraus.
    MBO ist vielen bekannt, auch wenn das dahinterstehende Modell MBO selten genannt und reflektiert wird.
    OKR wiederum wird über ‚agile Transformationen‘ und sog. ‚Success-Stories‘ immer populärer.

    Beides handelt von sog. ‚Objectives‘, also „Zielen“. Und schon sind den Missverständnissen Tür und Tor geöffnet.
    Nach meinem derzeitigen Verständnis liegt der erhebliche Unterschied in dem, was da anhand von Kennzahlen bzw. „Key Results“ messbar gemacht wird.

    Bei MBO sind es quantitative Ziele, vermutlich weil „Qualität“ als Konstante angenommen wird. Interessanterweise selbst dann, wenn sich diese aufgrund von ausgetauschten Materialien oder geringerer Bearbeitungszeit ansonsten unbeachtet ändert.

    Bei OKR sind es qualitative Ziele. Kurz gesagt: „das Richtige“ in der zielführenden Weise erbracht.

    Und jetzt komme ich zum Kern Deines Beitrags: „Wofür machen wir das eigentlich?“

    Womit ist dem Bürger gedient, wenn sein Begehren zielverfehlend bearbeitet wird, weil „die Maske“ oder „der Prozess“ oder „die Richtlinie“ es nicht zulässt?

    Ist es wirklich „besser“, wenn eine Änderung des Vorgehens erst nach gerichtlicher Überprüfung und oft Jahre nach dem Eintreten der auslösenden Beschwer zu einer Änderung im Betriebsablauf führt?

    Wäre es da nicht viel effizienter, gleich zu Beginn das Richtige zu tun, anstatt mehr von dem Falschen in kürzerer Zeit zu erzeugen?

    Wäre das nicht die eigentliche Verwirklichung des Auftrags aus Art 2 GG, bevor die Korrektur über den Rechtsweg gem. Art. 19 GG dem Recht zur Geltung verhilft?

    Liken

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