Kipp-Punkte und das „Weiter-So“: Ohne eine (agile) Staatsreform wird es nicht gehen

Veronika hat vorletzten Donnerstag einen Artikel „Des Verwaltungspudels Kern – oder: wo (überall) ist ein Hund begraben?“ veröffentlicht, in dem sie viele wichtige Fragen aufwirft. Ich will den Ball hier aufgreifen, den sie uns zuspielt. Dabei beschäftigt mich der Blickwinkel: „Wie können wir agiles Denken dafür nutzen, jenen Kipp-Punkten zuvorzukommen, an denen bedrohliche Tendenzen in Katastrophen umschlagen?“

Kafkas Verwaltung

Vero beginnt ihren Artikel mit einer Erzählung aus dem persönlichen Bereich: eine Bekannte möchte einen Menschen ohne deutschen Pass heiraten und wird von der Mitarbeiterin auf dem Standesamt durch ein Labyrinth von Verordnungen, benötigten Dokumenten (die dann aber doch nicht benötigt werden) und Konsulaten geschickt.

Veronika kennzeichnet diese Geschichte als „eine Episode wie aus einer Sitcom“. Man könnte sie auch kafkaesk nennen. Kafka schildert bestimmte Zustände und Abläufe als absurd, als völlig sinnentleert, aber trotzdem das Leben beherrschend. Wobei die Absurdität nicht (nur) in den Zuständen und Abläufen besteht, sondern darin, dass alle sie für normal halten.

Veronika mahnt an, dass der Sinn von Verwaltungshandeln „tätige Verfassung“ sei. Dazu bedürfe es sinnvoller Leitplanken und handlungsleitender Prinzipien, nicht aber einer Kultur der buchstabengetreuen, aber sinnentleerten Exekution von Regeln und Standards.

Kipp-Punkte und die Kultur des Bloß-nicht-Hinsehens

Veronikas Geschichte zeigt mehrere Aspekte im Behördenhandeln: Langsamkeit („dann heiratet die Frau halt ein Jahr später“), völliges Ausblenden von so etwas wie Empathie oder Fürsorglichkeit („was geht mich das an, wie es dem Paar geht??“) und die systematische Organisation von Unverantwortlichkeit, die beides ermöglicht („ich wende hier nur die Vorschriften an, etwas anderes darf ich auch gar nicht“).

Diese Aspekte wären nicht ganz so dramatisch, wenn sie nicht auch bei anderen Aufgaben staatlichen Handelns aufträten, die die weitere Existenz unserer Gesellschaften betreffen. Dabei ist es nicht ganz so egal, ob es „halt ein Jahr später“ passiert. Das betrifft Herausforderungen wie den Klimawandel, die Artenvielfalt, die oder vielleicht weitere Pandemien, schließlich die Unterminierung demokratischer Verfassungen durch die weltweite autokratische Strömung. Bei all diesen Tendenzen gibt es Kipp-Punkte, ab denen nichts mehr ist wie zuvor und eine Rückkehr zum status quo ante definitiv nicht mehr möglich ist. (In Veronikas Beispiel wäre das die Abschiebung des Mannes während der Wartezeit auf die Heiratserlaubnis.)

Wie haben gerade ein Beispiel vor Augen, wie die Langsamkeit unserer Wahrnehmung dazu führt, dass wir einen Kipp-Punkt nicht erkennen – bis die Katastrophe eintritt. Das ist der Ukrainekrieg und die dann am 24. Februar eingetretene „Zeitenwende“. Weil zahlreiche Warnzeichen im Vorfeld nicht beachtet wurden.

Und angewandt auf die anderen existenziellen Fragestellungen heißt das aus meiner Sicht:

  • Wir müssen schneller werden. Wir müssen Kipp-Punkte erkennen und ernst nehmen und sie als absolute Deadline anerkennen, vor denen uns kein Wegschauen rettet. Das heißt, wir müssen viel schneller schneller werden.
  • Schneller werden heißt aber vor allem: anders denken. Nicht einfach schneller handeln. Nicht einfach das Rufen nach dem (endlich! endlich!) Ärmel aufkrempeln und dem energischen Durchregieren und Mikromanagement von oben. Der ehrgeizige Zeitdruck hat das OZG vermutlich nicht schneller gemacht, sondern langsamer. Weil niemand über die Grundstrukturen nachdenken wollte, die uns langsam machen, und diese dann in Frage stellen. Eine ganze Reihe von Dokumenten von 2021, die sich neuen Formen des Verwaltungshandelns beschäftigen, propagieren eine weichgespülte Agilität anstelle von wirklich neuem Denken.
Elemente einer „agilen“ Staats- und Verwaltungsreform

Mir fallen dazu vor allem folgende Punkte ein:

  1. Verwaltungshandeln geschieht, wo immer dies möglich ist, als Kooperation von Verwaltung und Betroffenen (einzelnen Bürgern, Vereinen, Unternehmen, Zivilgesellschaft insgesamt).
  2. Der für einen Vorgang federführende Sachbearbeiter erhält Verhandlungsmandat und Entscheidungsbefugnis. Mitzeichnungen oder Schlusszeichnungen von Vorgesetzten entfallen.
  3. Gesetze und Verordnungen beschränken sich darauf, Werte und qualitative Ziele zu formulieren. Sie enthalten keine quantifizierten Vorgaben für den Einzelfall.

Das erläutere ich jetzt ein wenig.

A.   Verwaltungshandeln als Kooperation

Die Aufgabe der Verwaltung wird in dieser Zukunftsperspektive im Wesentlichen in der Unterstützung der Initiativen der Betroffenen liegen. /Anmerkung 1/ Das kann in Veronikas Beispiel die gemeinsame Suche von Sachbearbeiter und heiratswilligem Paar sein, auf welchem Wege man möglichst schnell die Eheschließung ermöglicht

Die Autor:innen des Papiers aus der Bundesverwaltung vom Herbst 2021 /Anmerkung 2/ fordern eine andere Verwaltungssprache. Auf Begriffe wie „Belehrung“, „Vorladung“ oder „Bewilligung“, die Bürger wie unmündige Kinder behandle, sei zu verzichten. Mir würde es, ehrlich gesagt, mehr einleuchten, die Praxis selbst zu ändern statt nur das Sprechen über eine unveränderte Praxis.

Beteiligte Bürger (Quelle)

Das heißt aber, dass so weit wie möglich Verwaltungshandeln als in der Form der Verhandlung auf Augenhöhe stattfindet. Das geht nicht zu 100%. Das Machtmonopol des Staates wird nicht aufgehoben. Es wird nur relativiert. Aber schon wenn die Einbeziehung eines Betroffenen in einen Verwaltungsakt in den Verwaltungsverfahrensgesetzen vorgeschrieben würde – also die Ko-Dienstleistungsproduktion, wie Ines Mergel sie nennt, zur Regel würde – wäre viel gewonnen.

Das wäre absolut dringend in Beispielen, die über Veronikas Beispiel hinausgehen. Also Aufgaben wie Stadtplanung oder Energieversorgung oder Flüchtlingsaufnahme. Das Ziel heißt dort vor allem: „Schwarmintelligenz mobilisieren“. Nur wenn die Gesamtgesellschaft aktiv wird und Staat und Verwaltung aus der Rolle des Dirigenten in die Rolle des Ermöglichers übergehen, bleibt eine Chance.

B.   Entscheidungsmandat für Sachbearbeiter:innen

Wenn wir die Kontaktstellen von Verwaltung und Gesellschaft auf Kooperation umstellen, brauchen die Verhandlungspartner:innen auf Verwaltungsseite eine Verhandlungsmandat, also finale Entscheidungskompetenz. Sie müssen Vereinbarungen verbindlich treffen können. Sonst trägt Verhandlung mit den Betroffenen auf Augenhöhe nichts zur Beschleunigung unserer Problemlösungen bei, sondern nur zu weiteren internen Freigabeschleifen.

Das heißt konkret: Die üblichen Geschäftsgangverfügungen zur Absicherung und Bestätigung von Entscheidungen fallen weg. Die Rolle der Vorgesetzten als die „intelligenteren Sachbearbeiter“ entfällt. Führungskräfte werden so entlastet und können sich der neuen Aufgabe der Bestimmung von Kipp-Punkten und strategischer Reaktionen darauf widmen.

Das wichtige Anliegen der Korruptionsvermeidung wird nicht durch interne Kontrolle, sondern durch weitestgehende Transparenz nach außen und stichprobenmäßige Überprüfung von Entscheiden verfolgt.

C.   Qualitative Ziele statt quantifizierter Vorgaben

Klassisches juristisches Denken formuliert möglichst exakte Regeln, um Gleichbehandlung der Betroffenen zu gewährleisten und die Hegemonie der eigenen Berufsgruppe über Verwaltungsdenken zu stärken.

In einem Artikel auf unserem Blog hatten wir das Beispiel der Landesbauordnung Baden-Württemberg zitiert, wonach bei einem Neubau mit mehr als 9 Wohneinheiten ein mindestens 30 m² großer Kinderspielplatz mit einer Sandspielfläche von mindestens 4,5 m² herzustellen sei. (§ 9 Abs. 2 LBO in Verbindung mit § 1 LBOAVO). Und diese Vorschrift wurde dann auch angewandt auf ein Seniorenwohnprojekt mit Bewohnern jenseits der Verrentungsgrenze, die künftig auf ihrem Grundstück mit Eimerchen und Schaufel spielen können, weil die Sachbearbeiterin in der Kreisverwaltung von dieser Vorgabe nicht abzubringen war.

Hier ist, glaube ich, die Wurzel von Kafka. Aber was könnte eine Alternative sein? Wie könnte man Verwaltungshandlung zur „tätigen Verfassung“ im Sinne von Veronikas Artikel entwickeln?

Ich glaube des „Pudels Kern“ ist das juristische Denken in Regeln statt in Zielen. Warum kann man in eine Landesbauordnung nicht einen Satz aufnehmen wie „bei Neubauten ist die Versorgung mit bedarfsgerechten Angeboten für Kinder aller Altersgruppen zu berücksichtigen. Die entsprechenden Maßnahmen sind nachzuweisen und zu evaluieren“? Das wäre eine Aufforderung an die Beteiligten, ihre menschliche Vernunft zu betätigen und sie nicht von der Notwendigkeit freizusprechen, diese zu betätigen.

Und jetzt? Wie weiter?

Die Überlegungen, die ich hier so hinschreibe, sind bei mir auf dem Boden des FAV-Buchprojekts „Agile Verwaltung 2040“ gewachsen. Ohne die dortigen Diskussionen hätte eine vergleichsweise fundamentale Auseinandersetzung mit unseren aktuellen Verwaltungspraktiken in meinem Kopf nicht stattgefunden. Mir hilft das gemeinsame Nachdenken, gerade auch wenn es kontrovers wird.

Themen, denen die ich gemeinsam mit anderen weiter nachgehen möchte:

  • Wie kommt es zu diesem Mangel an Empathie im Verwaltungshandeln? Ich glaube nicht, dass es sich nur um individuelle Haltungen handelt. Die öffentliche Betonung von „Eigenverantwortung“, insbesondere auch an die schwächeren Gruppen, stellt ja den Empathiemangel geradezu als soziale Tugend dar. Ich vermute, dass das Neue Steuerungsmodell hier einen deutlichen Kulturwandel zu neoliberalen Verwaltungskonzepten bewirkt hat.
  • Wie ist es zu dieser Überwucherung des gesamten Verwaltungsdenkens mit juristischen Kategorien gekommen? Die Systemtheorie behauptet ja, das Verwaltungssystem erzeuge die Nachfrage nach Qualifikationen, die es für seine eigene Reproduktion bedürfe. Ich vertrete eher die These, dass das Juristenkorps das System strukturiert, das ihnen eine privilegierte Position sichert. (Immerhin wurde die deutsche Variante der Systemtheorie ja von einem Verwaltungsjuristen entwickelt – vielleicht kein Zufall.) Das wäre ein wichtiges Thema, über das zu streiten sich sicher lohnt.
Anmerkungen

/1/ Eine mögliche Staatsreform im Unterschied zur Verwaltung fällt außerhalb der hier behandelten Themen. Ein neues Denken zu organisieren, das die Kipp-Punkte in den unterschiedlichen Handlungsfeldern wahrnimmt und in der Gesellschaft verbreitet, ist nicht Aufgabe der Verwaltung. Das muss im Wesentlichen die Zivilgesellschaft leisten mit Bewegungen wie Fridays for Future und anderen. Aber bei der Ideenfindung, Planung und Umsetzung von Maßnahmen ist die Verwaltung gefordert.

/2/ https://agile-verwaltung.org/2022/01/31/papier-acht-handlungsfelder-fur-die-nachste-bundesregierung-ein-paar-anmerkungen/

Autor: Wolf Steinbrecher

Volkswirt und Informatiker. Zuerst als Anwendungsentwickler in Krankenhäusern und Systemhäusern tätig. Dann von 1995 bis 2008 Sachgebietsleiter für Organisation und Controlling in einem baden-württembergischen Landkreis (1.050 MA). Seitdem Berater für Teamarbeit und Dokumentenmanagement. Teilhaber der Common Sense Team GmbH Karlsruhe, www.commonsenseteam.de. Blogger bei www.teamworkblog.de.

3 Kommentare zu „Kipp-Punkte und das „Weiter-So“: Ohne eine (agile) Staatsreform wird es nicht gehen“

  1. Wolf Steinbrecher: „Wir müssen Kipp-Punkte erkennen und ernst nehmen und sie als absolute Deadline anerkennen, vor denen uns kein Wegschauen rettet.“

    Das „wir müssen“ ist wohlfeil und bewegt leider nichts.

    Wir können nur müssen,
    was wir auch tun können.

    Wir Menschen haben die Kapazität für intelligentes, sogar weises Handeln, aber ebenso die Kapazität für Dummheit und Unvermögen.

    Diesbezüglich unbalanciert eiern wir durch die Zeit.

    Kein Mensch mit ausreichendem Zugang zur Weisheit würde das Brennholz für einen Dampfkessel gegen ein Metall namens Uran austauschen und dieses chemisch so verändern, daß sich über den Abfall die Probleme nur so auftürmen.

    Denn es gehört gar nicht so viel Intelligenz dazu, um den katastrophalen Gesamt-Wirkungsgrad von Energiegewinnung mittels Kernspaltung sehen zu können.

    Dennoch gibt es diese Dampfmaschinen.

    Radioaktive Strahlung ist nicht zu sehen, stinkt nicht und macht keinen Lärm, also ist sie für den einfach gestrickten Menschen nicht als GEFAHR erkennbar.

    Daß unser Militärbündnis und die mit ihm verbündete Großmacht immer weiter an die Grenze einer anderen Großmacht heranrückt, ist für uns vollkommen in Ordnung. Schließlich ist es das Recht jedes Landes, sich unserem Bündnis anzuschließen. Außerdem sind wir ja schutzbeschildet.

    Überall drohende Kipppunkte.

    Daß die andere Großmacht an einem bestimmten Punkt „Stopp!“ sagt, will oder kann wohl nicht gesehen werden.

    Die intelligente Lösung (wenn sie denn gewünscht (gewesen) wäre): Beratung der Sicherheitsfrage aller betreffenden Staaten.

    Zitate aus einer Rede im Bundestag am 25.9.2001:

    „Jetzt ist es an der Zeit, daran zu denken, was zu tun ist, damit das einheitliche und sichere Europa zum Vorboten einer einheitlichen und sicheren Welt wird.“

    „Eine der Errungenschaften des vergangenen Jahrzehnts war die beispiellos niedrige Konzentration von Streitkräften und Waffen in Mitteleuropa und in der baltischen Region.“

    „Ohne eine moderne, dauerhafte und standfeste internationale Sicherheitsarchitektur schaffen wir auf diesem Kontinent nie ein Vertrauensklima und ohne dieses Vertrauensklima ist kein einheitliches Großeuropa möglich.“

    🌷

    Wolf Steinbrecher: „…dass so weit wie möglich Verwaltungshandeln als in der Form der Verhandlung auf Augenhöhe stattfindet. Das geht nicht zu 100%. Das Machtmonopol des Staates wird nicht aufgehoben. Es wird nur relativiert.“

    Zustimmung.

    Denn bisher ist Verwaltung (meinem Eindruck nach) mehr damit beschäftigt, Macht zu zeigen und zu erhalten, denn sich als Diener des Bürgers zu verstehen.

    Ausdruck der Staatsmacht einerseits und sich gleichzeitig wohlwollend auf Augenhöhe mit jedem einzelnen Bürger bewegen… ist ein anspruchsvoller, aber erforderlicher Balance-Akt.

    Und so haben auch die Staaten miteinander umzugehen: Wohlwollend und auf Augenhöhe.

    Das Wort dafür ist Respekt.

    Hinter jedem Namen eines Staates stehen Bürger, die Respekt verdienen – einfach weil es sie gibt.

    Menschenwürde.

    Was ist das für ein Menschenbild, sämtliche Bürger eines Landes/Staates sanktionieren zu wollen?

    Mal angenommen, zwei Mütter beobachten, wie ein Junge einem anderen eins auf die Nase gibt. Die überforderte Mutter begnügt sich mit der Sanktion des vermeintlichen Aggressors. Die andere setzt sich mit den beteiligten Jungs zusammen und ergründet die Ursachen des Konflikts. Dem Angegriffenen auch noch Steine zu reichen… freut nur die Lieferanten der Steine.

    Grüße 🌾
    von Nirmalo

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  2. Ich kann bei dem Spielplatzbeispiel nicht recht erkennen, inwiefern dabei systematisch herzlos agiert wurde. Die Gesetzesgrundlage gibt das meines Erachtens nicht her.

    Dort steht: LBO BW § 9 […] Kinderspielplätze
    (2) Bei der Errichtung von Gebäuden mit mehr als drei Wohnungen, […], ist auf dem Baugrundstück oder in unmittelbarer Nähe […] ein ausreichend großer Spielplatz für Kleinkinder anzulegen. Die Art, Größe und Ausstattung der Kinderspielplätze bestimmt sich nach der Zahl und Größe der Wohnungen auf dem Grundstück.

    Es genügt auch, eine öffentlich-rechtlich gesicherte, ausreichend große Grundstücksfläche von baulichen Anlagen, Bepflanzung und sonstiger Nutzung freizuhalten, die bei Bedarf mit festen oder mobilen Spielgeräten für Kleinkinder belegt werden kann.

    Die Sätze 1 bis 3 gelten nicht, wenn die Art der Wohnungen einen Kinderspielplatz nicht erfordert. [!!!]

    (3) Die Baurechtsbehörde kann mit Zustimmung der Gemeinde zulassen, dass der Bauherr zur Erfüllung seiner Verpflichtung nach Absatz 2 einen Geldbetrag an die Gemeinde zahlt. Dieser Geldbetrag muss innerhalb eines angemessenen Zeitraums für die Errichtung oder den Ausbau eines nahegelegenen, gefahrlos erreichbaren kommunalen Kinderspielplatzes verwendet werden. [Ende des Zitats.]

    Ich denke, das Gesetz verfolgt ein sehr wichtiges Ziel, nämlich dafür zu sorgen, dass genug Platz für Kinder gelassen wird und die Flächen nicht kommerziellen Zwecken geopfert werden.

    Im Gesetz sind viele Möglichkeiten vorgesehen, wie diese Pflicht erfüllt werden kann, bis dahin, dass man eine Ablöse bezahlt und die Kommune sich darum kümmern muss. Außerdem wird dem oben geschilderten Fall Rechnung getragen, weil es keine Pflicht gibt, Spielplätze einzurichten, „wenn die Art der Wohnungen einen Kinderspielplatz nicht erfordert“.

    Das Beispiel zeigt wohl viel mehr einen Einzelfall einer unqualifizierten Person. Das ist natürlich auch ein Problem, legt aber nicht zwingend eine agile Staatsreform nahe. (Zumal in diesem Fall vermutlich ein einfacher Einspruch genügt und bei der Aufsichtsbehörde zu einer Abhilfe geführt hätte.)

    Grundsätzlich wäre mir sehr bange, wenn wir die Verwaltungen aus der Verpflichtung, sich an das Gesetz zu halten, herauslassen würden, wenn wir ihnen auferlegen würden, „werteorientiert“ zu handeln. Damit würden wir sehr erfolgreiche demokratische Prinzipien verletzen und Willkür Tür und Tor öffnen. Ausgerechnet Verwaltung bin ich versucht zu sagen, die mit ihren starren Hierarchien teilweise wie aus der Zeit gefallen undemokratisch daherkommen. Nein das würde ich nicht wollen.

    Werteorientiere Spielregeln gehören, so sie fehlen, demokratisch legitimiert in die Gesetze; als Ermessensspielräume, als Experimentierklauseln usw.

    Und natürlich, ja, Reformbedarf bei den Verwaltungen gibt es trotzdem mehr als genug: die genannten interne Freigabeschleifen, Sachbearbeiter*innen wie Kinder behandeln, aus der Zeit gefallenes Führungsverständnis, Silodenken anstelle guter Zusammenarbeit, die Liste ließe sich lange fortsetzen …..
    Diese Themen anzugehen, wird aber sicher nicht als Big Bang oder par ordre du mufti machbar sein, sondern mit viel, viel Geduld und Beharrlichkeit.

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  3. Für mich trifft es das wunderbar. Ich möchte noch einen Aspekt im Hinblick auf die Rechtssicherheit einbringen. Dieser formalen juristischen Sprache liegt ja auch die Angst vor Klagen und Konflikten zugrunde. Wir haben ein ähnliches Thema im WEG Recht, dass Nachbarkeitsstreitigkeiten ausräumen sollte, diese aber eher verstärkt.

    Verwaltungen und Gemeinden sollten wesentlicher öfters zum Mittel der Mediation greifen, bevor der Rechtsweg beschlossen wird. Auch hier ist eine an den Bedürfnissen der Beteiligten orientierte Vorgehensweise gesichert. Im Gegenzug steht der juristische Weg, der nur Verlierer und Gewinner kennt. Verwaltungen sollten also agiler, d. h. am Stakeholder orientierter werden und sie sollten eine viel stärker mediative Haltung entwickeln.

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