Kipp-Punkte und das „Weiter-So“: Ohne eine (agile) Staatsreform wird es nicht gehen

Veronika hat vorletzten Donnerstag einen Artikel „Des Verwaltungspudels Kern – oder: wo (überall) ist ein Hund begraben?“ veröffentlicht, in dem sie viele wichtige Fragen aufwirft. Ich will den Ball hier aufgreifen, den sie uns zuspielt. Dabei beschäftigt mich der Blickwinkel: „Wie können wir agiles Denken dafür nutzen, jenen Kipp-Punkten zuvorzukommen, an denen bedrohliche Tendenzen in Katastrophen umschlagen?“

Kafkas Verwaltung

Vero beginnt ihren Artikel mit einer Erzählung aus dem persönlichen Bereich: eine Bekannte möchte einen Menschen ohne deutschen Pass heiraten und wird von der Mitarbeiterin auf dem Standesamt durch ein Labyrinth von Verordnungen, benötigten Dokumenten (die dann aber doch nicht benötigt werden) und Konsulaten geschickt.

Veronika kennzeichnet diese Geschichte als „eine Episode wie aus einer Sitcom“. Man könnte sie auch kafkaesk nennen. Kafka schildert bestimmte Zustände und Abläufe als absurd, als völlig sinnentleert, aber trotzdem das Leben beherrschend. Wobei die Absurdität nicht (nur) in den Zuständen und Abläufen besteht, sondern darin, dass alle sie für normal halten.

Veronika mahnt an, dass der Sinn von Verwaltungshandeln „tätige Verfassung“ sei. Dazu bedürfe es sinnvoller Leitplanken und handlungsleitender Prinzipien, nicht aber einer Kultur der buchstabengetreuen, aber sinnentleerten Exekution von Regeln und Standards.

Kipp-Punkte und die Kultur des Bloß-nicht-Hinsehens

Veronikas Geschichte zeigt mehrere Aspekte im Behördenhandeln: Langsamkeit („dann heiratet die Frau halt ein Jahr später“), völliges Ausblenden von so etwas wie Empathie oder Fürsorglichkeit („was geht mich das an, wie es dem Paar geht??“) und die systematische Organisation von Unverantwortlichkeit, die beides ermöglicht („ich wende hier nur die Vorschriften an, etwas anderes darf ich auch gar nicht“).

Diese Aspekte wären nicht ganz so dramatisch, wenn sie nicht auch bei anderen Aufgaben staatlichen Handelns aufträten, die die weitere Existenz unserer Gesellschaften betreffen. Dabei ist es nicht ganz so egal, ob es „halt ein Jahr später“ passiert. Das betrifft Herausforderungen wie den Klimawandel, die Artenvielfalt, die oder vielleicht weitere Pandemien, schließlich die Unterminierung demokratischer Verfassungen durch die weltweite autokratische Strömung. Bei all diesen Tendenzen gibt es Kipp-Punkte, ab denen nichts mehr ist wie zuvor und eine Rückkehr zum status quo ante definitiv nicht mehr möglich ist. (In Veronikas Beispiel wäre das die Abschiebung des Mannes während der Wartezeit auf die Heiratserlaubnis.)

Wie haben gerade ein Beispiel vor Augen, wie die Langsamkeit unserer Wahrnehmung dazu führt, dass wir einen Kipp-Punkt nicht erkennen – bis die Katastrophe eintritt. Das ist der Ukrainekrieg und die dann am 24. Februar eingetretene „Zeitenwende“. Weil zahlreiche Warnzeichen im Vorfeld nicht beachtet wurden.

Und angewandt auf die anderen existenziellen Fragestellungen heißt das aus meiner Sicht:

• Wir müssen schneller werden. Wir müssen Kipp-Punkte erkennen und ernst nehmen und sie als absolute Deadline anerkennen, vor denen uns kein Wegschauen rettet. Das heißt, wir müssen viel schneller schneller werden.
• Schneller werden heißt aber vor allem: anders denken. Nicht einfach schneller handeln. Nicht einfach das Rufen nach dem (endlich! endlich!) Ärmel aufkrempeln und dem energischen Durchregieren und Mikromanagement von oben. Der ehrgeizige Zeitdruck hat das OZG vermutlich nicht schneller gemacht, sondern langsamer. Weil niemand über die Grundstrukturen nachdenken wollte, die uns langsam machen, und diese dann in Frage stellen. Eine ganze Reihe von Dokumenten von 2021, die sich neuen Formen des Verwaltungshandelns beschäftigen, propagieren eine weichgespülte Agilität anstelle von wirklich neuem Denken.

Elemente einer „agilen“ Staats- und Verwaltungsreform

Mir fallen dazu vor allem folgende Punkte ein:

1. Verwaltungshandeln geschieht, wo immer dies möglich ist, als Kooperation von Verwaltung und Betroffenen (einzelnen Bürgern, Vereinen, Unternehmen, Zivilgesellschaft insgesamt).
2. Der für einen Vorgang federführende Sachbearbeiter erhält Verhandlungsmandat und Entscheidungsbefugnis. Mitzeichnungen oder Schlusszeichnungen von Vorgesetzten entfallen.
3. Gesetze und Verordnungen beschränken sich darauf, Werte und qualitative Ziele zu formulieren. Sie enthalten keine quantifizierten Vorgaben für den Einzelfall.

Das erläutere ich jetzt ein wenig.

A.   Verwaltungshandeln als Kooperation

Die Aufgabe der Verwaltung wird in dieser Zukunftsperspektive im Wesentlichen in der Unterstützung der Initiativen der Betroffenen liegen. /Anmerkung 1/ Das kann in Veronikas Beispiel die gemeinsame Suche von Sachbearbeiter und heiratswilligem Paar sein, auf welchem Wege man möglichst schnell die Eheschließung ermöglicht

Die Autor:innen des Papiers aus der Bundesverwaltung vom Herbst 2021 /Anmerkung 2/ fordern eine andere Verwaltungssprache. Auf Begriffe wie „Belehrung“, „Vorladung“ oder „Bewilligung“, die Bürger wie unmündige Kinder behandle, sei zu verzichten. Mir würde es, ehrlich gesagt, mehr einleuchten, die Praxis selbst zu ändern statt nur das Sprechen über eine unveränderte Praxis.

Das heißt aber, dass so weit wie möglich Verwaltungshandeln als in der Form der Verhandlung auf Augenhöhe stattfindet. Das geht nicht zu 100%. Das Machtmonopol des Staates wird nicht aufgehoben. Es wird nur relativiert. Aber schon wenn die Einbeziehung eines Betroffenen in einen Verwaltungsakt in den Verwaltungsverfahrensgesetzen vorgeschrieben würde – also die Ko-Dienstleistungsproduktion, wie Ines Mergel sie nennt, zur Regel würde – wäre viel gewonnen.

Das wäre absolut dringend in Beispielen, die über Veronikas Beispiel hinausgehen. Also Aufgaben wie Stadtplanung oder Energieversorgung oder Flüchtlingsaufnahme. Das Ziel heißt dort vor allem: „Schwarmintelligenz mobilisieren“. Nur wenn die Gesamtgesellschaft aktiv wird und Staat und Verwaltung aus der Rolle des Dirigenten in die Rolle des Ermöglichers übergehen, bleibt eine Chance.

B.   Entscheidungsmandat für Sachbearbeiter:innen

Wenn wir die Kontaktstellen von Verwaltung und Gesellschaft auf Kooperation umstellen, brauchen die Verhandlungspartner:innen auf Verwaltungsseite eine Verhandlungsmandat, also finale Entscheidungskompetenz. Sie müssen Vereinbarungen verbindlich treffen können. Sonst trägt Verhandlung mit den Betroffenen auf Augenhöhe nichts zur Beschleunigung unserer Problemlösungen bei, sondern nur zu weiteren internen Freigabeschleifen.

Das heißt konkret: Die üblichen Geschäftsgangverfügungen zur Absicherung und Bestätigung von Entscheidungen fallen weg. Die Rolle der Vorgesetzten als die „intelligenteren Sachbearbeiter“ entfällt. Führungskräfte werden so entlastet und können sich der neuen Aufgabe der Bestimmung von Kipp-Punkten und strategischer Reaktionen darauf widmen.

Das wichtige Anliegen der Korruptionsvermeidung wird nicht durch interne Kontrolle, sondern durch weitestgehende Transparenz nach außen und stichprobenmäßige Überprüfung von Entscheiden verfolgt.

C.   Qualitative Ziele statt quantifizierter Vorgaben

Klassisches juristisches Denken formuliert möglichst exakte Regeln, um Gleichbehandlung der Betroffenen zu gewährleisten und die Hegemonie der eigenen Berufsgruppe über Verwaltungsdenken zu stärken.

In einem Artikel auf unserem Blog hatten wir das Beispiel der Landesbauordnung Baden-Württemberg zitiert, wonach bei einem Neubau mit mehr als 9 Wohneinheiten ein mindestens 30 m² großer Kinderspielplatz mit einer Sandspielfläche von mindestens 4,5 m² herzustellen sei. (§ 9 Abs. 2 LBO in Verbindung mit § 1 LBOAVO). Und diese Vorschrift wurde dann auch angewandt auf ein Seniorenwohnprojekt mit Bewohnern jenseits der Verrentungsgrenze, die künftig auf ihrem Grundstück mit Eimerchen und Schaufel spielen können, weil die Sachbearbeiterin in der Kreisverwaltung von dieser Vorgabe nicht abzubringen war.

Hier ist, glaube ich, die Wurzel von Kafka. Aber was könnte eine Alternative sein? Wie könnte man Verwaltungshandlung zur „tätigen Verfassung“ im Sinne von Veronikas Artikel entwickeln?

Ich glaube des „Pudels Kern“ ist das juristische Denken in Regeln statt in Zielen. Warum kann man in eine Landesbauordnung nicht einen Satz aufnehmen wie „bei Neubauten ist die Versorgung mit bedarfsgerechten Angeboten für Kinder aller Altersgruppen zu berücksichtigen. Die entsprechenden Maßnahmen sind nachzuweisen und zu evaluieren“? Das wäre eine Aufforderung an die Beteiligten, ihre menschliche Vernunft zu betätigen und sie nicht von der Notwendigkeit freizusprechen, diese zu betätigen.

Und jetzt? Wie weiter?

Die Überlegungen, die ich hier so hinschreibe, sind bei mir auf dem Boden des FAV-Buchprojekts „Agile Verwaltung 2040“ gewachsen. Ohne die dortigen Diskussionen hätte eine vergleichsweise fundamentale Auseinandersetzung mit unseren aktuellen Verwaltungspraktiken in meinem Kopf nicht stattgefunden. Mir hilft das gemeinsame Nachdenken, gerade auch wenn es kontrovers wird.

Themen, denen die ich gemeinsam mit anderen weiter nachgehen möchte:

• Wie kommt es zu diesem Mangel an Empathie im Verwaltungshandeln? Ich glaube nicht, dass es sich nur um individuelle Haltungen handelt. Die öffentliche Betonung von „Eigenverantwortung“, insbesondere auch an die schwächeren Gruppen, stellt ja den Empathiemangel geradezu als soziale Tugend dar. Ich vermute, dass das Neue Steuerungsmodell hier einen deutlichen Kulturwandel zu neoliberalen Verwaltungskonzepten bewirkt hat.
• Wie ist es zu dieser Überwucherung des gesamten Verwaltungsdenkens mit juristischen Kategorien gekommen? Die Systemtheorie behauptet ja, das Verwaltungssystem erzeuge die Nachfrage nach Qualifikationen, die es für seine eigene Reproduktion bedürfe. Ich vertrete eher die These, dass das Juristenkorps das System strukturiert, das ihnen eine privilegierte Position sichert. (Immerhin wurde die deutsche Variante der Systemtheorie ja von einem Verwaltungsjuristen entwickelt – vielleicht kein Zufall.) Das wäre ein wichtiges Thema, über das zu streiten sich sicher lohnt.

Anmerkungen

/1/ Eine mögliche Staatsreform im Unterschied zur Verwaltung fällt außerhalb der hier behandelten Themen. Ein neues Denken zu organisieren, das die Kipp-Punkte in den unterschiedlichen Handlungsfeldern wahrnimmt und in der Gesellschaft verbreitet, ist nicht Aufgabe der Verwaltung. Das muss im Wesentlichen die Zivilgesellschaft leisten mit Bewegungen wie Fridays for Future und anderen. Aber bei der Ideenfindung, Planung und Umsetzung von Maßnahmen ist die Verwaltung gefordert.

/2/ https://agile-verwaltung.org/2022/01/31/papier-acht-handlungsfelder-fur-die-nachste-bundesregierung-ein-paar-anmerkungen/