Forum Agile Verwaltung: Guten Tag, Herr Dr. Richter. Vielen Dank, dass Sie sich Zeit nehmen, in Ihrer wahrscheinlich sehr eng getakteten Terminreihenfolge.
Unser Gespräch heute dreht sich rund um die Fragen von agilem Arbeiten und Digitalisierung – also alles das, was Sie umtreibt in Ihrer Aufgabe als CIO der Bundesregierung.
Von verschiedenen Seiten, auch aus der Politik, wird ja aktuell gefordert, ganz grundlegende Konsequenzen aus der Pandemie zu ziehen für die öffentliche Verwaltung. So spricht der Bundestagsabgeordnete Thomas Heilmann von radikalen Veränderungen. Oder Ferdinand von Schirach fordert die Aufnahme von digitalen Grundrechten in die Verfassung. Und der CDU/CSU-Fraktionsvorsitzende Ralph Brinkhaus spricht davon, dass sogar eine Revolution nötig sein könnte. Wenn Sie jetzt versuchen, einfach mal 10 Jahre in die Zukunft zu schauen, welche Vision einer modernen, digitalen Verwaltung tut sich da vor Ihnen auf? Was ist grundlegend anders als heute?
Dr. Richter: Zunächst einmal bin ich kein Freund von so radikalen Worten. Ich glaube ehrlich gesagt, wir haben heute einen Public Sector, der insgesamt sehr robust aufgestellt ist. Ich glaube auch, viele Staaten beneiden uns darum. Aber eines trifft natürlich schon zu. Wir leben in einer Welt, die komplexer wird und die die Notwendigkeit mit sich bringt, dass wir crossfunktional stärker zusammenarbeiten. Heute ist es nicht mehr so, dass ich einzelne Vorgänge in einem Referat oder in einem Team abschließend bearbeiten kann, sondern fast jeder Vorgang ist verbunden mit Bezügen zu anderen Bereichen. Ob das rechtliche Dinge sind, Datenschutz oder eben Technik.
Deswegen hat Digitalisierung an sich erstmal nichts mit IT zu tun. Sondern sie ist eine Sache der Businessseite in der Wirtschaft und der Fachseite in der Verwaltung ist. Ich glaube, das ist noch nicht überall angekommen. Digitalisierung hat erstmal nichts mit IT zu tun, sondern es geht um fachliche Entscheidungen, wie ich Dinge nach vorne bringen kann. Natürlich muss das IT-unterstützt stattfinden. Das heißt, wir müssen schneller werden in dem, was wir tun – im Umsetzen der gesetzlichen Vorgaben.
Und schneller werden wir nur dann, wenn wir unnütze Wartezeiten eliminieren. Das schaffen wir, indem wir cross-funktionale Teams etablieren, agile Arbeitsweisen implementieren, Ende-zu-Ende-Verantwortung haben. Und wenn Entscheidungen dort getroffen werden, wo die Expertise sitzt.
Und deswegen bin ich auch der Auffassung, dass wir vor einem großen Umbruch stehen. Das hat nichts damit zu tun, dass die Menschen in der Verwaltung etwa schlecht arbeiten würden, sondern damit, dass es in einer kaum gekannten Art und Weise durch die Digitalisierung zu einer Vernetzung dieser verschiedenen Bereiche kommt und kein Bereich für sich alleine Entscheidungen abschließend treffen kann. Das erfordert ein anderes Arbeiten, als wir das bisher getan haben.
Wenn ich jetzt so den Blick in die Zukunft schweifen lasse, wo werden wir in 10 Jahren stehen? (Ich hoffe, ehrlich gesagt, auch schon ein bisschen früher.)
Wir werden natürlich digitale Verwaltungsleistungen anbieten. Da haben wir uns als Ambitionen gesetzt, das sogar bereits bis zum Ende des nächsten Jahres zu tun. Das heißt Bürgerinnen und Bürger und Unternehmen sollen die Leistungen, die sie brauchen, digital in Anspruch nehmen können.
Und dieses Vorhaben ist extrem ambitioniert. Ich glaube sogar, dass wir es schaffen werden, die digitalen Lösungen bis dahin zu bauen. Ob es gelingt, dass sie dann auch in allen Kommunen flächendeckend genutzt werden? Daran setze ich ein Fragezeichen. Aber ich würde mir schon wünschen, dass wir das in den nächsten Jahren realisieren.
Und dann ist es so, dass wir ein neues Verständnis brauchen in der Zusammenarbeit mit Unternehmen. Das sind die Poweruser der Verwaltung. Vieles von dem, was wir unter Digitalisierung verstehen, kann in der Verwaltung alleine nicht stattfinden, sondern wir brauchen den Schulterschluss mit der Wirtschaft. Zum Beispiel beim Thema Identitäten. Das heißt, wenn ich eine Leistung digital über das Internet abrufen möchte, dann muss die Behörde zweifelsfrei wissen: „Wer adressiert mich da jetzt?“ Deswegen sind digitale Identitäten elementar, das ist das wichtigste Digitalisierungsprojekt der Bundesregierung. Ich freue mich sehr, dass wir in den letzten Monaten da erhebliche Fortschritte gemacht haben. Ich rede da nicht nur von dem Online-Ausweis, der mit unserem Personalausweis verbunden ist, wo wir die Usability weiter erhöhen und die Dinge auf das Handy bringen oder schon gebracht haben, sondern vor allem um Anwendungsfälle in einem Identitäten-Ökosystem. Es geht nicht nur um Anschrift und andere Dinge, sondern darum, dass wir viele Identitäten haben; Identitätsmerkmale wie Zeugnisse usw. Ich als Bürger oder Bürgerin muss in der Lage sein, in meiner eigenen Souveränität diese Daten jeweils zur Nutzung freizugeben – für Anwendungsfälle in der Verwaltung, aber auch in der Wirtschaft.
Ganz klar ist, wir reden jetzt alle von einem Digitalisierungsschub. Ich bin mir nicht so sicher, ob wir den gerade erleben. Natürlich ist es so, dass wir im Bereich der Videokonferenz, Homeoffice, Homeschooling deutliche Bewegungen verzeichnen. Das ist klar. Aber unter echter Digitalisierung verstehe ich, dass es uns noch besser gelingt, zum Beispiel neue Technologien wie künstliche Intelligenz aus der Nerd-Ecke herauszuholen und so den Fachseiten zur Verfügung zu stellen, dass sie selbstverständlich bedient werden können. Das war früher auch so beim Bauen von Internetseiten. Das war früher auch den IT-lern vorbehalten. Heute ist es ganz klar, dass die Fachseite selber bestimmt, wie sie es haben möchte und im Zweifel auch selber kreiert. Genauso brauchen wir das auch mit neuen Technologien.
Wir brauchen aber auch Open Data noch stärker. Da sind wir dran. Das Statistische Bundesamt leistet hier einen hervorragenden Job. Wir brauchen einen Datenraum Public-Sector, der zugänglich ist für Entscheidungsprozesse und auch für die Wirtschaft. Wir gründen noch in diesem Monat einen GovTech-Campus, der quasi Coworking-Space für die Ministerien ist, wo auch Startups mit drinsitzen. Das skalieren wir in die Fläche auch mit anderen Bundesländern über einen gemeinsamen Verein.
Ich mache jetzt erstmal einen Punkt.
FAV: Am Thema „interne Prozesse“ und cross-funktionale Teams möchte ich gerne anknüpfen. Die Einführung der E-Akte spielt dabei eine große Rolle, und diese Rolle scheint gerade ein bisschen zwiespältig. Wir erleben Projekte, die ganz ambitioniert in die prozessorientierte Richtung gehen, entlang der Prozesse denken und crossfunktionale Teams ermöglichen. Und dann gibt es Projekte, bei denen versucht wird, die analoge Papierwelt abzubilden und die Silos eher zuzubetonieren. Wie sehen Sie das? Sehen Sie die Chance, die E-Akten Projekte in die Richtung zu nutzen, die Sie angesprochen haben: also Verlagerung der Entscheidungen in die Expertenteams selber? Überhaupt in Richtung vermehrter Ermöglichung von Kollaborationen?
Dr. Richter: Ja, ich glaube, dass wir da Veränderungen brauchen. Ein tolles Beispiel ist der Bauantrag, der gerade vom Bundesland Mecklenburg-Vorpommern entwickelt worden ist. Der Bauantrag ist dort sehr modular eingerichtet. Das ist eine Plattform, die es den Verwaltungseinheiten ermöglicht, gleichzeitig in Dokumenten zu arbeiten. Früher musste man einen Bauantrag in dreifacher Ausfertigung der Verwaltung schicken. Dann wurde das intern verschickt. Das ist vom Tisch, das geht heute anders.
Ich würde mir natürlich wünschen, dass das auch flächendeckend in Deutschland eingesetzt wird. Das bedeutet auch eine Veränderung der Arbeitsweise. Diese Tools, auch die E-Akte, sind ja erstmal Hilfsmittel. Bei agilen Arbeitsweisen ist meine Überzeugung: ich kann theoretisch auch mit der Schreibmaschine agil arbeiten. Technik ist keine Bedingung dafür, aber natürlich erleichtert sie das Leben. Wenn ich sie klug dafür einsetze, Prozesse zu verschlanken und zu verkürzen, dann ist die E-Akte ein echtes Vehikel, um Veränderungsprozesse anzustoßen.
Aber klar, das muss auch von den Leitungsebenen forciert werden, vielleicht noch stärker als das bisher der Fall ist. Dass man in den Kommunen das Thema E-Akte zur Chefsache macht – bei den Oberbürgermeisterinnen und Oberbürgermeistern, Landrätinnen und Landräten ansiedelt. Denn ich kann so ein Projekt natürlich auch dahinschleppen, aber ob das akzeptiert wird? Und ob von den Anwendern auch wirklich hinterfragt wird: „Wie kann ich die Tools gewinnbringend nutzen?“ Es ist eher fraglich, dass das von alleine passiert. Da muss ich schon sehr intrinsisch motivierte Personen da sitzen haben.
Und insofern würde ich mir wünschen, dass wir da noch stärker diese Veränderungsprozesse betreiben. Denn wenn wir über OZG und Verwaltungsdigitalisierung sprechen, dann wird über das Gelingen vor allem entscheiden, ob das vor Ort angenommen wird. Und ja, dann müssen eben einzelne Excellisten und andere Produkte abgeschaltet werden; man muss seine Arbeit umstellen und man muss sich auf neue Dinge einlassen. Das ist ein unwahrscheinlich schwieriger Prozess, wenn das nicht von allen Ebenen mitgetragen wird. Deswegen freue ich mich, dass das jetzt von den Ländern und dem Bund, auch im Zusammenwirken mit den Kommunen, angegangen wird. Aber es wäre zu kurz gegriffen, zu glauben, wir reden nur über Technik.
FAV: Mit dieser Sichtweise rennen Sie bei uns offene Türen ein. Wir erleben, dass ein Teil auch der Führungskräfte sich schwertut, Entscheidungen zu delegieren. Dass sie immer wieder gefragt werden wollen, ob sie die Ergebnisse der crossfunktionale Teams auch absegnen, und digitale Workflows dann nur die alten Mitzeichnungswege abbilden. Was denken Sie, was man da tun müsste, um auch einen neuen Mindset auf den verschiedenen Ebenen zu entwickeln?
Dr. Richter: Also aus meiner Sicht gibt es da nicht einen Königsweg, sondern es gibt viele Pflanzen, die man säen muss und die dann wachsen müssen und die gepflegt sein wollen. Ein Beispiel: wie bereits erwähnt, wir richten gerade einen den neuen GovTech-Campus ein. Und wir haben auch gerade im letzten Monat eine Digitalakademie gegründet, die genau auf solche Fähigkeiten einzahlt. Wir reden ja auch von digitalen Fähigkeiten in dem Zusammenhang.
In Wirklichkeit kann man das Wort digital streichen. Es geht um Fähigkeiten, sich in sich schnell ändernden Sachverhalten zurechtzufinden, sich auf sie einzulassen, sie als Chance zu begreifen und Dinge zu gestalten. Genau diese Fähigkeiten kann man nicht aufoktroyieren durch eine trockene Lehrveranstaltung. Sondern das sind Haltungsfragen, die dahinterstehen. Und deswegen bin ich überzeugt, wir brauchen Instrumente, genauso wie die Digitalakademie im GovTech-Campus. Wir brauchen das Commitment der Leitungsebenen. Und es muss vor allem verstanden werden, dass die Fachseiten die Digitalisierung treiben. Genauso wie man Datenschutz nicht an einzelne Datenschutzbeauftragte wegdelegieren kann. Nein, das ist eine Kernaufgabe von jedem Bereich selbst; und natürlich gibt es Beauftragte, die sie dabei unterstützen und die Dinge auch überprüfen.
Deswegen finde ich es auch gut, dass wir Datennutzungsbeauftragte in den Behörden implementieren, die genau dieses Thema aufgreifen. Aber ich warne davor, solche Dinge wegzudelegieren auf eine IT-Abteilung und dann wird das schon laufen. Nein, das wäre zum Scheitern verurteilt.
FAV: Ich würde gerne noch einmal auf das Thema OZG zu sprechen kommen. Sie haben das sehr hoffnungsvoll konnotiert. Sie gehen davon aus, dass bis Ende nächsten Jahres das nicht flächendeckend ausgerollt wird, aber zumindest die gesetzlichen Vorgaben erfüllt sind. Jetzt gibt es allerdings bei den Leistungen, die schon online oder produktiv gegangen sind – teilweise auch erst auf Reifegrad 2 – ganz unterschiedliche Erfahrungen, was die Nutzerfrequenz angeht, den Nutzungsgrad. Wobei ein genaueres Bild schwierig ist; uns liegen eigentlich nur anekdotische Angaben vor. Wie beurteilen Sie das Annehmen dieser schon produktiven OZG-Leistungen seitens der Nutzer? Wir sehen da keine Rückkopplungsschleifen. Wie kann man Rückkopplungsschleifen einbauen, um zu einer besseren Nutzung und zur Verbesserung der Services zu kommen?
Dr. Richter: Das ist ein ganz wichtiger Punkt, den Sie da ansprechen. Aus meiner Sicht ist es richtig, dass wir einen Service-Standard gemeinsam mit den Ländern verabschiedet haben, in dem wir uns verpflichten, dass wir schon beim Bauen der Lösungen die Perspektive der Nutzenden miteinbeziehen. Zum Beispiel im Rahmen von Laboren, wo quasi im Design-Thinking-Ansatz genau diese Perspektive von Anfang an mit reinkommt. Aber klar ist, wir bewegen uns ja nicht in einer Welt, wo wir jetzt alles neu machen, sondern das sind gewachsene Strukturen. Deswegen ist es mir wichtig, dass wir – wenn wir über den Erfolg des OZG sprechen – auch ein Stück weit wegkommen, nur auf die Leistungszahl zu schauen, also auf die 575 Leistungen, die zu digitalisieren sind. Nein, wir müssen stärker auf die Nutzungszahlen schauen und auf die Zufriedenheit der Nutzenden. Das ist der eigentliche Indikator für den Erfolg des OZG.
Deswegen finde ich es gut, dass wir in dem Dashboard Verwaltungsdigitalisierung genau diese Punkte mitaufgreifen. Und dass wir das auch noch weiter ausbauen, um sichtbar zu machen: Wo ist eine Leistung heute schon verfügbar? In welchem Landkreis und wie zufrieden sind auch Menschen in der Nutzung?
Es gibt tolle Beispiele. Wenn ich jetzt an BAföG-Digital denke, davon sind ja Hunderttausende von Menschen betroffen. Das ist von einzelnen Bundesländern nach dem Prinzip „Einer-für-alle“ gebaut worden. Das hat so einen Anklang gefunden, dass wieder die Topbewertung abgegeben worden ist und die Nutzenden selber sagen: „Das wollen wir gerne überall haben.“
Deswegen finde ich es gut, dass alle Bundesländer sich jetzt auf den Zug draufgeschwungen haben und bis zum Sommer das auch bei sich produktiv setzen. Das sind genau die Beispiele, die richtig sind da, wo wir den Bedarf treffen und auch die Perspektive der Nutzenden abbilden. Da sind wir dann auch erfolgreich. Und das würde ich mir natürlich auch bei den anderen Leistungen wünschen, die hervorragend sind wie den Bauantrag oder andere Dinge auch.
FAV: Was das Tempo angeht, erwähnten Sie bereits die Kompetenzen und Fähigkeiten der Beschäftigten.
Nicht nur bei der privaten Nutzung von digitalen Medien, sondern insbesondere auch in der langen pandemiebedingten Homeoffice-Phase hat sich gezeigt, dass wir als Beschäftigte der Verwaltung durchaus die Anwendung digitaler Tools beherrschen bzw. schnell dazulernen. Viele Kolleginnen und Kollegen haben jedoch den Eindruck, dass im Hinblick auf kollaborative Tools oder Konferenzsysteme mehr mit Verboten denn mit einer Ermöglichungshaltung gearbeitet wird. Insofern war es soeben sehr erfrischend, dass Sie sich spontan zwecks des Audiomitschnittes auf unsere – im öffentlichen Sektor eher weniger genutzte – Plattform zugeschaltet haben. Selbstverständlich ist Datenschutz wichtig und zu beachten. Doch wie bleiben wir dennoch handlungs- und auch leistungsfähig, können Schritt halten mit dem Änderungstempo?
Dr. Richter: Also aus meiner Sicht reden wir hier über das Stichwort Souveränität. Wie können wir die Beschäftigten in der öffentlichen Verwaltung in die Lage versetzen, souverän zwischen verschiedenen Optionen zu wählen, die jetzt am besten auf die konkrete Situation passen? Und zu dieser Souveränität gehört erstens, dass man technische Möglichkeiten hat, und zweitens, dass man aber auch selber als Nutzer die Fähigkeit besitzt, das eigene Tun zu bewerten. Dieses Interview können wir im Internet streamen, das sind keine kritischen Sachverhalte, die der Geheimhaltung unterliegen. Anders, wenn ich mit Sicherheitsbehörden kommuniziere und wir über schwierige Sachverhalte sprechen. In diesen Situationen muss ich natürlich andere Applikationen nutzen. Das verstehe ich unter Souveränität.
Sehr gut ist hier auch der Überblick der Bundesanstalt für Digitalfunk für Bundesbehörden mit Sicherheitsaufgaben (BDBOS). Hier ist für ganz verschiedene Plattformen – auch privater Art – beschrieben, was zu beachten ist. Es gibt nicht den einen richtigen Weg, sondern wir benötigen einen hybriden Zugang. Ich sehe das übrigens auch beim Thema Cloud Computing, da werde ich auch oft gefragt, ja müssen wir nicht die Hyperscaler mit den Lock-in-Effekten irgendwie eliminieren und verbieten? Nein, es geht nicht um Verbot. Es geht um Aktivierung und um Schaffung weiterer Alternativen. Wir können uns nicht von den ganzen Tools, die es gibt, einfach abschneiden, indem wir sie verbieten.
Wir müssen klare Vorgaben machen im Hinblick auf unsere Anforderungen und sowohl auf Bundes-, Landes und kommunaler Ebene mit Anbietern sprechen. Im Ergebnis können dann verschiedene Entwicklungen erfolgen und wir machen uns eben nicht einseitig abhängig.
FAV: Das tangiert schon unsere nächste Frage. Um eine Abhängigkeit von großen Playern zu vermeiden, wie sehen Sie die Rolle des Staates, ggf. praktikable Lösungen für Cloud-Services, Suchmaschinen und digitale Marktplätze selbst bereitzustellen?
Dr. Richter: Aus meiner Sicht geht es nicht darum, dass wir als Staat hier allein agieren und Angebote machen. Es wird immer einen hybriden Zugang geben, wo auch die Privatwirtschaft mit dabei ist.
Zunächst finde ich es gut, dass wir es in Europa geschafft haben, Ende des letzten Jahres eine Berlin-Deklaration zu verabschieden, die alle Mitgliedstaaten gezeichnet haben. Darin haben wir den europäischen Weg der Digitalisierung beschrieben. Und wir unterscheiden uns in dem, was wir dort aufgeschrieben haben, ganz erheblich von Ansätzen aus China, in denen es auch um soziale Kontrolle geht. Oder auch von Indien, wo es darum geht, Steuerzahler zu identifizieren. Oder auch vom Geschäftsmodell von Hyperscalern.
Ich glaube, es ist gut, dass wir dort Werte in den Vordergrund gestellt haben, den freien Raum Internet bewahren wollen und konkrete Maßnahmen hinterlegt haben, wie wir die digitale Souveränität sichern. Und das nicht nur von staatlichen Institutionen, sondern von den Menschen.
In jährlichen Fortschrittsberichten wird nachvollzogen, wie die Umsetzung gelingt. Aus meiner Sicht brauchen wir genau das auf europäischer Ebene. Und natürlich geht es auch darum, Lock-in Effekte zu reduzieren. Doch das wird uns nicht „mit der Brechstange“ gelingen. Und ich halte auch nichts von emotionalen Debatten, wenn es um bestimmte Anbieter geht. Wir müssen zunächst einmal selbst unsere Hausaufgaben machen und beschreiben, was wir für Anforderungen haben. Damit gehen wir auch als Staat auf den Markt, und die Anbietenden entscheiden, ob sie mitmachen oder nicht. Dann sind wir, glaube ich, in einer guten Position.
FAV: Das bringt uns gleich zum Thema „Vergaberecht“. Ich erlebe es sehr oft im eigenen Verwaltungskontext, dass das Digitalisierungstempo durch die geltenden Vergabebestimmungen gebremst wird. Aktuell erweist es sich als äußerst schwierig, z.B. mit den Anbietern agil prototypische Lösungen zu entwickeln. Welche Änderungen wünschen Sie sich diesbezüglich im Vergaberecht, um hier schneller zu werden?
Dr. Richter: Ich bin davon überzeugt, dass wir zunächst unsere Arbeitsprozesse verändern müssen. Wir brauchen gar nicht immer gesetzliche Änderungen. Es gibt heute schon viele Möglichkeiten, die gesetzlich vorgesehen sind, übrigens auch im Bereich des Datenschutzes, von denen wir leider viel zu selten Gebrauch machen. Ich finde zum Beispiel sehr gut, dass die IT-Beschaffung beim Beschaffungsamt sich genau auch in dieser agilen Arbeitsweise wiederfindet. Denn wir dürfen nicht in der Wasserfall-Logik agieren, im Sinne, dass Bedarfe lang und detailreich auf der Fachseite erarbeitet werden, danach aber in kurzer Zeit realisiert werden sollen. Das ist nicht der richtige Ansatz. Sondern ich rede von agilen Teams, bei denen die Beschaffung von Anfang an mit dabei ist. Dann geht es auch zügig. Vergaberechtlich gibt es da z.B. die Möglichkeit der Innovationspartnerschaften. Diese Möglichkeiten gibt es schon. Davon wird nur noch zu selten Gebrauch gemacht.
FAV: Dann zum Abschluss noch eine sehr persönliche Frage: Herr Dr. Richter, wie behalten Sie eigentlich den Überblick über Ihren Verantwortungsbereich mit all den zahlreichen Aktivitäten?
Dr. Richter: Ganz einfach. Ich habe einen 9-Punkte-Plan im Team erarbeitet zur weiteren Digitalisierung unseres Landes mit einer Laufzeit von 12 Monaten. Denn mir ist wichtig, dass wir kurze, schnelle Schritte gehen. Hinter diesem 9-Punkte-Plan verbergen sich genau 30 Projekte, bei denen wir konkrete Ergebnisse vereinbart haben. Im Sommer ist die Zeit um und wir werden die Ergebnisse sehen, wie z.B. die Digitalakademie, der GovTech-Campus, das Zentrum für digitale Souveränität oder eine Sicherheitsstrategie für den Cyber-Informationsraum. Auf Basis eines engen Controllings gewährleisten wir im Hinblick auf die Erfüllung des 9-Punkte-Plans maximale Transparenz, und wir berichten auch öffentlich. Ich nutze dazu auch gern die sozialen Medien wie Twitter und andere. Mir ist wichtig, die Fachcommunity frühzeitig mit einzubinden. Dies war auch bei der Erarbeitung des 9-Punkte-Planes so, in den viele eingereichte Vorschläge schon im Entwurfsstadium eingeflossen sind.
FAV: Ganz herzlichen Dank, Herr Dr. Richter, für dieses Interview und Ihre Zeit. Weiterhin viel Erfolg bei dieser großen und wichtigen Aufgabe.
Das Interview führten Heike Eckert und Wolf Steinbrecher für den FAV.
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