„Lageorientierte Führung“ – zaghaftes Kokettieren mit funktionsübergreifenden Entscheidungen

Die Studierenden der baden-württembergischen Hochschule für öffentliche Verwaltung in Kehl haben einen ehrenvollen Auftrag der grün-schwarzen Landesregierung erhalten. Im kommenden Studienjahr sollen die Studierenden des 1. bis 3. Semesters ein Fachprojekt durchführen mit dem Titel „Lageorientiertes Führen: Verwaltungsführung in komplexen Lagen zwischen Krisen- und Projektmanagement“. /1/Der konkrete Projektauftrag an die Studierenden lautet: „Wie können Verwaltungen in Krisensituationen von Naturkatastrophen oder terroristischen Anschlägen bis hin zu Genehmigungen von Windenergieanlagen geführt werden? Und wie kann dieses Thema in die Ausbildung des gehobenen Verwaltungsdienstes integriert werden?“

Ein neuer Begriff: „Lageorientierte Führung“

Hintergrund des Vorhabens sind die Erfahrungen in der sog. „Flüchtlingskrise“ 2014 bis 2015. Bereits 2014 bildete die Grünen-SPD-Regierung hierfür eine „besondere Aufbauorganisation (BAO)“, d.h. einen „ständig tagenden interministeriellen Verwaltungsstab“. Diese BAO wurde im Sommer 2015 umstrukturiert. Eine Lenkungsgruppe aus den vier Amtschefs der hauptbetroffenen Ministerien wurde eingesetzt und dieser eine Stabsstelle für die operative Umsetzung der Beschlüsse beigeordnet. Dieses Konstrukt wurde als „lageorientiertes Führen“ bezeichnet und als „in der Rückschau als sehr erfolgreich“ beurteilt. /2/

Was neu daran scheint, ist dass die Ministerien eine gemeinsame Entscheidungsstruktur bilden, statt sich im Ping-Pong-Verfahren die Zuständigkeitsfragen kompliziert und zeitraubend gegenseitig zuzuspielen. Da könnte man fast an die „Arenen“ aus dem schwedischen Ängelholm denken. /3/ Herbert Zinell, Lehrbeauftragter an der HS Kehl und mit der Begleitung des studentischen fachprojekts befasst, nennt dies ein „projektorientiertes, themen- und ressortübergreifendes Handeln anstelle des rein an Zuständigkeiten orientierten Vorgehens“. /1/

Aber das ist das wirklich durchgängig der Fall? Die funktionsübergreifende Zusammenarbeit blieb 2015 auf eine administrative Ebene – die der obersten Ministerialführung – beschränkt.

Auf den anderen Ebenen blieb die Funktionsorientierung bestehen – sie wurde sogar verstärkt: der genannte Umsetzungsstab blieb allein dem Innenministerium zugeordnet. Thomas Berg übt daran auch deutliche Kritik in seinem Artikel zur lageorientierten Führung vom Herbst 2016: „Hinzu kam, dass viele Kräfte vor Ort keine Entscheidungskompetenzen hatten, sodass Entscheidungen zurück in die Verwaltung und Organisationen verlagert wurden. Es fehlte an Flexibilität und dem Zugriff auf Ressourcen, um Abläufe und Personalstruktur an die Situation vor Ort anzupassen und sich mit den Akteuren abzustimmen.“ /2/ Unklar ist, wie dann Studierende aus den Erfahrungen von 2015 einfach ein positives Zukunftskonzept entwickeln sollen.

Die „Immer-komplizierter“-Strategie

Funktionsorientierte Organisationen, die in sich stark in Form eines Organigramms gegliedert sind, bei dem jedes Kästchen eine Spezialaufgabe zu erfüllen hat, reagieren ganz typisch auf neue Herausforderungen: Sie definieren eine neue „Zuständigkeit“ (im schlimmsten Fall ein neues Kästchen). Yves Morieux hat das sehr anschaulich am Beispiel eines Automobilkonzerns beschrieben: Unter dem Druck des Wettbewerbs beschließt der Vorstand ein neues Ziel: die Senkung der Reparaturhäufigkeit seiner Fahrzeuge. Um das Ziel zu erreichen, wird eine neue Kennzahl in die Balanced Scorecard aufgenommen, die neue Funktion des „chief sustainability officers“ (CSO) geschaffen, der sich wiederum mit seinen 24 anderen Chief Officers abstimmen soll, um seine Kennzahlen mit deren Kennzahlen in Einklang zu bringen.

Nicht die schon existierenden Abteilungen und Zuständigkeiten – der Vertrieb, die Produktentwicklung, die Produktion usw. – werden mit dem neuen Ziel vertraut gemacht und eingeladen, es in ihre Praxis zu integrieren. Sondern durch die neue „Zuständigkeit“, die nicht die Ihre ist, werden sie davon geradezu abgeschottet und für nicht-verantwortlich erklärt.

Yves Morieux nennt das den Versuch, Komplexität mit Kompliziertheit zu begegnen. Das Video dazu ist wirklich sehr sehenswert. /4/

Das Resultat dieser „Immer-komplizierter“-Strategie: Die für die neue Herausforderung geschaffenen Gremien arbeiten engagiert und meist auch gut – aber sie haben sich eine Unzahl zusätzlicher Schnittstellen eingehandelt, die die Umsetzung ihrer Resultate immer wieder zurückwerfen.

Etwas Ähnliches dürfte auch dem Umsetzungsstab der Besonderen Aufbauorganisation passiert sein. Die unentwirrbare Kompliziertheit des Zuständigkeitsdschungels im Herbst 2015 brachte den Normenkontrollrat bekanntlich dazu, von einer Verwaltungskrise statt einer Flüchtlingskrise zu sprechen. /5/

Was zu kurz kommt

Meiner Meinung nach fehlt im Konzept der Lageorientierten Führung das Reflektieren einer Reihe von neueren Denkansätzen. Wohlgemerkt: man muss diese Denkansätze nicht alle für gut befinden. Aber wenn man sie verwirft, sollte man dies zumindest bewusst und mit guten Gründen tun.

Zu diesen Denkansätzen zählen folgende Punkte:

1. Führung ist ein Prozess, keine Funktion. Alle Hierarchieebenen müssen sich daran beteiligen (dürfen). In der „Lageorientierten Führung“ aber ist Führung ganz traditionell das, was „Führungskräfte“ machen: „Die Steuerung der Mitarbeitenden und der Prozesse wird so zu einer der wichtigsten Aufgaben, um gesellschaftliche Entwicklungen wirksam aufzugreifen, Strategien erfolgreich umzusetzen und die Organisation zukunftsorientiert weiterzuentwickeln.“ /2/ Daraus folgt dann eine endlose Aufzählung der Fähigkeiten, die Führungskräfte aufweisen müssen: Umsicht, Urteilsvermögen, Übernahme von Verantwortung, Haltung, Reflexion, Lernbereitschaft, Kreativität, Teamfähigkeit usw. usf.. /2/ Kein einzelner Mensch kann das, außer vielleicht Mahatma Gandhi und Nelson Mandela. So werden Überforderung und Scheitern vorprogrammiert.
2. Als typische Anwendungsfälle der „Lageorientierten Führung“ werden genannt: terroristische Angriffe, Epidemien, vermehrte Naturkatastrophen und der Ausfall kritischer Infrastrukturen durch Cyber-Angriffe, Genehmigungsverfahren für Erneuerbare-Energieanlagen bzw. Vorhaben mit Bürgerbeteiligung /1/ Das sind aber ganz unterschiedliche Problemstellungen, die auch ganz unterschiedliche Methoden brauchen. Bei Naturkatastrophen steht der Zeitdruck im Vordergrund; jede Minute kann Menschenleben kosten. Die Grundstruktur in solchen Fällen stammt aus Erfahrungen der Feuerwehr, nämlich die Bildung kleiner autonomer Teams, die vor Ort schnell eigenständig entscheiden können. Für die Einbeziehung von Betroffenen ist meist keine Zeit. Für Genehmigungsverfahren von Windkraftanlagen gilt genau das Gegenteil. Ihre Komplexität kommt aus der Vielfalt widersprüchlicher Interessenslagen. Hier ist die Einbeziehung der Stakeholder und die Möglichkeit des Experimentierens mit (ggfls. virtuellen) Teilergebnissen entscheidend.
3. Als theoretische Grundlage der „Lageorientierten Führung“ verweisen Zinell und Berg auf das grundlegende Werk von Jörg Trauboth zum Thema „Krisenmanagement“. /6/ Die Vorstellung Trauboths vom „Führungsprozess im Krisenfall“ ist aber so traditionell wie nur was: „Am Anfang steht die Analyse mit der Erfassung aller wichtigen Ereignisse, danach die umfassende Bewertung unter Berücksichtigung verschiedener Entwicklungsmöglichkeiten, sodann der Entscheidungsplan und schließlich die Umsetzung des Plans mit geeigneten Mitteln …“ /7/
   Sollte die Besondere Aufbauorganisation in Baden-Württemberg tatsächlich versucht haben, nach diesem gemächlichen Wasserfallmodell in 2015 die Flüchtlingshilfe zu organisieren, so erklärt dies einige der vom Normenkontrollrat beobachteten Phänomene.

Anmerkungen

/1/ Dr. Herbert O. Zinell: Braucht das Land neue Verwaltungsformate? Lageorientiertes Führen in krisenhaften und komplexen Situationen, in: PUBLICUS (online-Zeitschrift), https://publicus.boorberg.de/braucht-das-land-neue-verwaltungsformate/, August 2017

/2/ Thomas E. Berg: Lageorientierte Führung für die zukunftsfähige Verwaltung, in: Innovative Verwaltung, 9/2016, S. 26-28

/3/ Zu den Arenen der „ersten agilen schwedischen Kommune“ siehe https://agile-verwaltung.org/2017/05/26/agile-arbeitsorganisation-in-der-praxis-die-arenen-aengelholms/

/4/ Auch das Buch ist leicht und spannend zu lesen. Yves Morieux, Peter Tollman: Six Simple Rules. How to Manage Complexity without Getting Complicated, Harvard Business Review Press, Boston, 2014 ISBN 978-1-4221-9055-5

/5/ Zur Verwaltungskrise im Rahmen der Flüchtlingsbewegung 2015 siehe https://agile-verwaltung.org/2016/07/27/eingeschraenkt-agil-zur-verwaltungskrise-bei-der-fluechtlingsaufnahme/

/6/ Jörg H. Trauboth (Hrsg.), Krisenmanagement in Unternehmen und öffentlichen Einrichtungen, professionelle Prävention und Reaktion bei sicherheitsrelevanten Bedrohungen von innen und außen, Stuttgart 2016

/7/ das., Seite 25