Spätestens seit dem „Neuen Steuerungsmodell“ Mitte der 90er ist der Kundenbegriff fester Bestandteil des Repertoires der öffentlichen Verwaltung geworden. Moderne Verwaltungen streben Dienstleistungs- und Kundenorientierung an. Und dennoch ist der Begriff des Kunden und seine Anwendbarkeit in der öffentlichen Hand nicht unumstritten. Cornelia Vonhof hat bereits in einem vergangenen Blogpost das Thema aus Sicht der Bürgerorientierung näher beleuchtet und auf die Problematik des Kundenbegriffs, wie er im Neuen Steuerungsmodell angewandt wird, hingewiesen.

Auch die Prinzipien des Agilen Manifests und agile Managementrahmen wie Scrum nutzen den Begriff des Kunden, allerdings zumeist im weiteren Sinne, indem sie zusätzlich den Nutzer bzw. Endanwender – implizit – einbeziehen. Diese Erweiterung kann auch der öffentlichen Verwaltung helfen, sich mit dem Begriff des Kunden auszusöhnen und die mit der Anwendung des Kundenbegriffs verbundenen Herausforderungen lösen.

Der Kundenbegriff – eine Definition

Das Gabler Wirtschaftslexikon definiert den Kunden als „tatsächlicher oder potenzieller Nachfrager auf Märkten. Kunden können Einzelpersonen oder Institutionen (organisationales Kaufverhalten) mit mehreren Entscheidungsträgern sein.“ (Quelle: https://wirtschaftslexikon.gabler.de/definition/kunde-37108/version-260551)

Die Kundenbeziehung ist nach dieser Definition durch eine Wirtschaftsbeziehung basierend auf Leistung und Gegenleistung gegründet, die auf einem Markt geknüpft wird. Es findet also ein ökonomischer Tausch statt, bei dem der Kunde für eine Leistung bezahlt und der auf einem Aushandlungsprozess basiert. Der Kunde ist also derjenige, der „bezahlt“ und in die Rolle des Auftraggebers tritt.

Der Kundenbegriff in der öffentlichen Verwaltung

Basierend auf der Definition wird klar, warum der Kundenbegriff sich in der öffentlichen Verwaltung so schwer tut. In vielen Bereichen, in denen die öffentliche Verwaltung tätig ist, insbesondere im hoheitlichen Bereich, ist der Kunde zumeist abstrakt und nicht mit der konkreten Person identisch, auf die eine administrative Handlung abzielt. Auftraggeber ist hier in aller Regel nicht das Individuum, das für eine Leistung bezahlt, die es von der öffentlichen Verwaltung erhält, sondern die Allgemeinheit, vertreten durch den Gesetzgeber oder die Gremien der (kommunalen) Selbstverwaltung – dem Gemeinderat, dem Landkreistag u. ä.

Der Gemeindevollzugsbedienstete erstellt das „Knöllchen“ wegen Falschparkens nicht für den Falschparker, sondern im Auftrag der Allgemeinheit, die ihn beauftragt hat, die öffentliche Sicherheit und Ordnung durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen. Nicht der Falschparker ist sein Kunde, sondern die Stadtgemeinschaft vertreten durch den Gemeinderat.

Der Sachbearbeiter im Sozialamt, der den Antrag eines Hilfsbedürftigen entgegennimmt, steht vor einer ähnlichen Herausforderung. Der Antragsteller erhält zwar eine Leistung, diese jedoch wird von anderer Stelle bezahlt – nämlich durch den Gesetzgeber. Auch hier ist der Kundenbegriff im Arbeitsalltag nur schwer zu greifen, hier findet kein Tausch Leistung gegen Gegenleistung statt. Und schon gar nicht auf Basis eines Aushandlungsprozesses.

Etwas einfacher scheint der Fall gelagert, wenn ich als Bürger einen Personalausweis beantrage. Hier zahle ich eine Gebühr (die an die Bundesdruckerei abgeführt wird, in deren Auftrag die Stadtverwaltung tätig ist) und erhalte hierfür als Gegenleistung einen Reisepass oder Personalausweis. Hier ist die öffentliche Verwaltung Leistungsanbieter und der Bürger Nachfrager. Aber – und jetzt kommt die Krux: Leistung und Gegenleistung basieren nicht auf eine Verhandlung auf dem „Markt“, sondern basieren aus eine „Verpflichtung“ und fest definierten Preis, der Gebühr, die genauso wenig verhandelbar ist, die der Leistungsumfang. Also auch hier besteht keine „echte“ Kundenbeziehung, den ich bin gezwungen einen Personalausweis zu erwerben und ich habe keinerlei Einfluss auf den Preis noch auf die Ausgestaltung der Leistung.

Während in einigen Bereichen der öffentlichen Verwaltung der Kundenbegriff angewendet dennoch angewendet wird, in dem Leistungsempfänger mit dem Kunden gleichgesetzt wird, wir dabei die Dimension Kunde = Auftraggeber gewissentlich ignoriert. Es gibt eine Vielzahl von Feldern, in denen Adressaten einer Leistung der öffentlichen Verwaltung nicht direkt mit dem Auftraggeber zusammenfallen. Auch das Ausmaß der Leistung ist in aller Regel nicht verhandelbar. Die Entscheidung obliegt der Verwaltung.

In aller Regel – und naheliegenderweise – gilt: wer bezahlt, hat auch ein Mitspracherecht. Damit impliziert der Kundenbegriff für die öffentliche Verwaltung in aller Regel einen Ausschluss des Leistungsempfängers. Zugleich ist jedoch jeder Bürger (Einwohner) Steuerzahler und indirekt auch Auftraggeber der öffentlichen Verwaltung. Ein Einwurf, der zurecht von den Gegnern der Übertragbarkeit des Kundenbegriffs in der öffentlichen Verwaltung vorgetragen wurde. In der bereits erwähnten Anwendung, des Kundenbegriffs wird der Auftraggeber und die Bedeutung des gesellschaftlichen Auftrags ausgeblendet.

Die indirekte Beziehung des Verwaltungsmitarbeiters zu seinem Kunden ist der „Kundenorientierung“ nicht förderlich. Sie ist nicht greifbar und bleibt „unsichtbar“. Direkte Interaktion in Sinne eines unmittelbaren Feedbacks findet nicht statt. Auch gibt es für den Betroffenen keinen echten Stimulus, sich aktiv einzubringen und zu beteiligen.

Das agile Verständnis: der Kunde als Auftraggeber, der Nutzer als Endanwender

Auch die agile Geisteshaltung kennt den Kundenbegriff. Das Agile Manifest betont zum Beispiel, dass die Zusammenarbeit mit dem Kunden ein Schwerpunkt darstellt und dass die Entwicklungsarbeit den Fokus auf die Kundenbedürfnisse haben muss. Aber auch hier entdeckt die agile Gemeinschaft mit der Zeit, dass der Kunde als Auftraggeber nicht zwangsläufig identisch mit dem Endanwender eines Produkts ist. Diese sind die wohl wichtigste Feedbackquelle, die es für die Entwicklung eines qualitativ hochwertigen Produkts, dass einen Mehrwert für den Kunden schafft, gibt. Daher kommt ein implizit erweiterter Kundebegriff im agilen Umfeld zum Tragen, der auch den Endanwender einbezieht. Agile Methoden sind daher kunden- und anwenderzentriert. Überhaupt spielen in der agilen Geisteshaltung und dem Methodenwerkzeug die Stakeholder (Anspruchsberechtigen) eine hervorgehobene Rolle und werden nach Möglichkeit aktiv in den agilen Prozess eingebunden. Betroffene werden dabei zu Beteiligten gemacht.

Autoren wir Boris Gloger (Scrum – Produkte zuverlässig und schnell entwickeln, Hauser 2016) haben die entsprechenden Modelle zum besseren Verständnis explizit erweitert. Gloger spricht von einem 3 + 3 Rollen-Modell in Scrum: den drei Rollen des Scrum-Teams (Scrum Master, Product Owner, Entwicklerteam) sowie dem Management, dem Kunden und dem User, um diese implizite Sicht sichtbar zu machen.

Um bei dem Beispiel Scrum zu bleiben: Die Beteiligung der Anwender als Betroffene ist dort unter anderem beim Sprint Planning I sowie beim Sprint Review ausdrücklich gewünscht. Gerade im Sprint Review, bei dem die fertiggestellten Ergebnisse des Sprints präsentiert werden, werden die Anwender aufgefordert, das Ergebnis auf Herz und Nieren zu testen und ihre Eindrücke zurückzuspiegeln.

Die Anwenderorientierung zeigt sich unter anderem auch in der User Story, eine Form zu Definition von Anforderungen, die auf den Dialog zwischen Entwicklern und Anwendern abzielt und Anforderungen aus Sicht des Anwenders definiert. Sie bedient sich dabei dem folgenden Grundmuster „Als Anwender möchte ich xx tun können, damit ich yy erreichen kann.

Das agile Begriffsverständnis in der öffentlichen Verwaltung

Die Einführung des erweiterten „Kundenbegriffs“, der nicht nur auf den Auftraggeber als Geldgeber abzielt, sondern auch Betroffene zu Beteiligten macht, bedeutet, dass das „Objekt“ des Verwaltungshandelns kein passiver Leistungsempfänger mehr ist, der – in Folge der Tatsache, dass er/sie nicht der zahlende Auftraggeber ist – zum aktiven Mitgestalter in seiner Rolle als Bürger und Betroffener wird und damit zur Messgröße für den Erfolg des Verwaltungshandelns. Die Ausrichtung am Endanwender macht diesen zum Qualitätsmaßstab. Dies befördert wiederum die Kooperation zwischen Betroffenen und Verwaltung. Dies ist wiederum insofern positiv, als dass die Verwaltung bei ihrem Handeln immer öfter auf die Mitwirkung der Beteiligten angewiesen ist.

Damit lässt sich zwar das grundlegende Problem der Anwendung des Kundenbegriffs im hoheitlichen Bereich nicht auflösen. Der Gemeindevollzugsbedienstete wird auch weiterhin dem Falschparker einen Strafzettel an die Windschutzschreibe hängen und mit dem Falschparker diskutieren müssen, aber für ihn bisher abstrakte Allgemeinheit als Auftraggeber und der einzelne Verkehrsteilnehmer als Anwender wird im in Form – von durch den Falschparker beeinträchtigten – Nutzern in das Blickfeld geholt.

Der Antragsteller im Sozialamt wird zum Hinweisgeber, für die Verbesserung des Antragsbearbeitungsprozesses und gerät als Mitwirkender am Prozess in den Fokus der Verwaltung. Nach diesem Verständnis ist der Anwender eingeladen an der Umsetzung mitzuwirken. Er ist nicht mehr bloßer Empfänger, bloßes Objekt des Verwaltungshandelns, sondern wird aktiver Bestandteil.

Auch nach innen gerichtet bietet die Anwenderorientierung gegenüber der reinen Kundenorientierung einen deutlichen Vorteil. Bei einer reinen Kundenorientierung ist alleinig der Auftraggeber – bei einem internen Projekt zumeist die Verwaltungsspitze – das Maß der Dinge, an dessen Zufriedenheit gemessen wird, ob ein Projekt sich erfolgreich entwickelt. Da aber die Verwaltungsspitze in aller Regel nicht zum Kreise derer gehört, die mit den Ergebnissen in einem Projekt im Alltag arbeiten müssen, ist sie in aller Regel auch nicht der richtige Adressat, um zu erfahren, ob das Ziel tatsächlich erreicht wurde. Auch hier sind es wieder die Endanwender, zumeist Fachkollegen, die hierüber Auskunft erteilen können. Sie sind diejenigen, die am Ende mit dem Ergebnis arbeiten müssen.

Auch ist das agile Verständnis der Kunden- und Anwenderorientierung im Vergleich zu klassischen Projektmethoden geeignet, in Bürgerbeteiligungsprozessen Anwendung zu finden, da – wie bereits mehrfach erwähnt – die Betroffenen zu Beteiligten macht.

Resümee

Das agile Verständnis der Kunden- und Nutzerorientierung ist geeignet einige der Kernprobleme des Kundenbegriffs in der Anwendung im Umfeld der öffentlichen Hand zu lösen. Der erweiterte Kundenbegriff der agilen Welt hilft dabei sicherzustellen, dass die Betroffenen auch dann im Fokus der Entscheidungsprozess und des Handelns der Verwaltung bleiben, wenn die Funktion des Auftraggebers und des Leistungsempfängers auseinanderfallen – wie es für die öffentliche Verwaltung der Regelfall ist. Kunde im Sinne von Auftraggeber ist die Allgemeinheit, vertreten durch bürgerschaftliche Gremien und die Politik. Anwender ist der Leistungsempfänger der Verwaltungsleistung. Das 3+3-Modell erscheint geeignet sich eben dieser Aspekte bewusst zu machen.