„Es geht darum, dass die Verwaltung Dinge möglich macht, nicht unmöglich“. Interview mit Richard Meng

Richard Meng ist Journalist und Autor. Er ist Kolumnist der Frankfurter Rundschau, Kuratoriumsvorsitzender der Karl-Gerold-Stiftung zur Förderung des journalistischen Nachwuchses und Chefredakteur der Zeitschrift Neue Gesellschaft / Frankfurter Hefte. Von 2007 bis 2014 war er Staatssekretär und Sprecher des Berliner Senats.

Das Interview wurde seitens des FAV von Christiane Büchter und Wolf Steinbrecher geführt.

FAV: Herr Meng,Sie haben in einer Zeitungskolumne einen Aufruf zu einer “Staatsreform” verfasst. Sie mahnen eine neue Kultur der zugewandten Zusammenarbeit von öffentlicher Verwaltung und Gesellschaft an… 

Richard Meng: Ich bin sehr überzeugt davon, dass zumal in Krisensituationen ein handlungsfähiger Staat und eine handlungsfähige Verwaltung ganz, ganz dringend von den Menschen gewollt sind. Krisensituationen hatten wir zuletzt ja zuhauf. Aber neue Handlungsfähigkeit, das wird eben nicht in den alten Hierarchien gehen. Vor allem im Verhältnis “Bürger und Staat” darf es nicht weiter so gehen, dass man sich voneinander abschottet. Insofern übrigens kann die Pandemie als Dauerkrise sogar ein Weckruf sein, darüber zu reden.

Wir sollten dabei aber sehr aufpassen: Reden wir über politische Steuerung von Staatshandeln? Da wünsche ich mit mehr Mut und Klarheit. In der Pandemie zum Beispiel gegenüber Leuten, die sich partout nicht impfen lassen wollen, auf die nicht zuletzt aus wahltaktischen Gründen bisher aber viel Rücksicht genommen wurde. Oder reden wir von Verwaltungshandeln, also von Umsetzung der politischen Weichenstellungen? Da ist mir das dauernde Wehklagen aus der Verwaltung, sie sei mangels Personal mit den Erwartungen überfordert, einfach nicht produktiv genug.

FAV: Heute erleben wir Verwaltung sehr stark reaktiv. Sie fängt zumeist erst dann an zu arbeiten, wenn ein Antrag eingegangen ist. Ein Antrag setzt aber das Wissen darum voraus, dass ich überhaupt einen Antrag stellen kann, sei es als Organisation, als Einzelbürger oder auch als Ortskraft in Afghanistan.

Richard Meng: Was mich am meisten in der Verwaltung überrascht, beinahe geschockt hat: Als Journalist war ich in einem ständigen Wettbewerb darum, wer zuständig sein darf, wenn ein wichtiges Thema kam. Es gab immer 3, 4 Leute, die so ein spannendes Thema gerne bearbeitet hätten.  In der Verwaltung ist es viel zu oft genau umgekehrt: Da geht der Streit darum, wer etwas machen muss. Anders ausgedrückt: wer unzuständig sein darf. Wenns dann wirklich übernommen werden muss, bitte erst mit Anweisung. Das ist eine Mentalität, die mit einer Kultur des Anpackens nichts zu tun. Eine Kultur des Anpackens brauchen wir aber.

FAV: Es gibt vielleicht nicht allzu viele anpackende Menschen in der Verwaltung, aber es gibt sie. Es gibt dann durchaus die Erfahrung, dass sich Menschen darum reißen, in Projekten mitarbeiten zu können. Da stellt sich die Frage: Woran liegt das? Es sind ja auch Verwaltungsmitarbeitende, die unter Überlast leiden und Schwierigkeiten haben, das Tagesgeschäft zu bewältigen. Trotzdem arbeiten sie gerne und engagiert in diesen Projekten.

Richard Meng: Dann ist das zum einen der Glücksfall, dass gute Leute am richtigen Platz sitzen. Zum anderen ist es wahrscheinlich so, dass diese guten Leute sich sagen: In den normalen Strukturen bewege ich zu wenig, aber in so einem besonderen Projekt kann ich aus der Routine rauskommen.

FAV: Projekte sind innere Freiräume innerhalb der Verwaltung, die attraktiv sind für die Menschen, die Ideen haben und was verändern wollen?

Richard Meng: Was aber nicht ideal ist – wenn man die, die Kraft und Ideen haben, raus in die Sonderprojekte zieht. Eigentlich brauchen wir sie im gesamten Betrieb. Aber eine andere Frage ist, wie die positiven Erfahrungen aus besonderen Projekten rückimplementiert werden können in den Routinebetrieb. Vielleicht ist auch das übrigens ein Digitalisierungsthema, mag sein. Dennoch In der normalen Verwaltungspraxis bleibt die alte hierarchische Leiter des Abzeichnens eintrainiert und auch so gewollt. Und am Ende wird auf ihr die Verantwortung ja immer schön nach oben geschoben statt sie unten zu übernehmen. Auch deswegen ist es ganz, ganz schwer, aktive, kreative Leute zu finden, die mit Verantwortungsübernahme natürlich ein Risiko eingehen. Es ist das Risiko, dass ihnen hinterher gesagt wird: “Ohne die Paraphe des Vorgesetzten hätte das nicht laufen dürfen.“ Und so läuft es dann eben in der Praxis auch nicht.

FAV: Stefan Kühl, Organisationssoziologe an der Universität Bielefeld, spricht in diesem Zusammenhang von der brauchbaren Illegalität. Wenn man aber genauer hinschaut, gibt es ganz wenige harte formale Regeln, die von Menschen innerhalb der Verwaltung gebrochen würden, wenn sie selbständiger arbeiten würden. Vieles hat sich einfach nur eingeschliffen. In keinem Gesetz steht, dass der Dienstweg hoch und wieder runter gelaufen werden muss. Das ist eingeübte Praxis, aber nur selten eine zwingend einzuhaltende Regel…

Richard Meng: Polemisch gesagt ist es die gut organisierte Unverantwortlichkeit, in der alle versuchen, hinterher für nichts geradestehen zu müssen. Die Versuche, sich abzusichern, sind menschlich. Sie werden inzwischen aber in einer Weise kultiviert, dass die, die oben sitzen in der Hierarchie, selbst minimale Entscheidungen noch vorher abzeichnen müssen. Nun: Es ist natürlich bequemer, sich oben abzusichern. Und es gibt da ein nachvollziehbares Argument: Kolleginnen und Kollegen haben nun mal schon erlebt, dass es hinterher hieß: „Wie konntet ihr nur?” Nur weil irgendeiner oben nicht einverstanden war.

Das bedeutet also: Es gehören beide Seiten dazu. Es gehört auch ein Laufen lassen dazu, nicht nur Laufen wollen. Was für die politische Steuerung nicht ganz ohne ist: Die Politik will natürlich auch etwas in eine bestimmte Richtung bewegen und dann muss sie Ziele sehr, sehr klar vorgeben, damit alle wissen, in welchem Bezugsrahmen sie entscheiden können –  und nicht unsicher sind, ob etwas überhaupt gewollt ist oder nicht. Rückversicherung beim Chef ist häufig schlicht Unsicherheit in diesem Sinne.

FAV: Wie müsste sich die Verwaltung aufstellen, damit sie mit mehr Mut die Aufgaben anpackt – Im Sinne von: lauft los und sucht Lösungen? In der öffentlichen Diskussion gibt es eine Reihe wichtiger Megatrends: Klimawandel, Migration, Staatsfinanzierung oder dieses Container-Wort Digitalisierung, soziale Spaltung. Wie können Politik und Verwaltung diesen Herausforderungen gerecht werden in den nächsten zehn Jahren?

Richard Meng: Punkt eins, die Politik. Nach meinem Eindruck traut sie sich zu oft selbst nichts mehr zu. Und das deshalb, weil sie sich von allen Seiten unter Druck fühlt, mitunter zu Recht. Weil die Parteienanhängerschaften nicht mehr homogen sind, weil die großen Spaltungslinien mitten durch die Parteien durchgehen. Früher liefen die zwischen den Parteien, jetzt ist das ganz anders.

Es gibt zwar noch kulturelle Gemeinschaften, die sich an Parteien orientieren. Bei den Grünen würde ich sogar sehr dezidiert von einer kulturellen Gemeinschaft sprechen. Aber in den Streitfragen spalten sie sich schnell auf. Das führt dazu, dass die Politik für jegliche Impulse schnell in der Öffentlichkeit und der Medienlandschaft verrissen wird, egal was sie gerade vorschlägt. Es führt sogar dazu, dass die bei Wahlen erfolgreichste Politik nachgewiesenerweise eine sein kann, die sich nicht festlegt.  Selbst Wahlkämpfe sind ja schon lange nicht mehr Zeiten, in denen Klartext geredet wird, sondern es sind die Zeiten, in denen vieles professionell vernebelt wird. Und real wahlerfolgreich ist dann Politik, die sich versteckt. Nicht die, die klare Aussagen wagt.

Das vergrößert dann später, Punkt zwei, das Dilemma der Verwaltung – weil dort ziemlich unklar bleibt, wohin die politische Parlamentsmehrheit eigentlich will. Es gibt schön klingende allgemeine Ziele. Aber bei der konkreten Umsetzung rennen Verantwortliche der Politik schnell davon, wenn es kritisch wird.  Wenn ich nun sage, ich wünsche mir eine Kultur des Anpackens in der Verwaltung: Dann muss ich es als Entschuldigung durchaus gelten lassen, wenn von Seiten der Verwaltung der Einwand kommt, dass die Richtung nicht klar genug ist.

Aber ich stelle die Forderung trotzdem, ich spreche bewusst von einer “Kultur des Anpackens”. Ich meine damit, dass wir die ganze Art des hierarchisierten Umgangs miteinander entschlacken müssten. Wir müssen enthierarchisieren und zwar – da haben Sie völlig recht – ohne, dass man dafür unbedingt Gesetze ändern muss. Denn vieles von dem, was in Verwaltungen Usus ist, ist eben genau dieser Selbstabsicherungsmentalität geschuldet. Insofern wünsche ich mir jetzt, dass wir in der beginnenden Legislaturperiode sowohl unter dem Demokratieaspekt  als auch unter dem Effektivitätsaspekt  ran müssen an das Thema Staat und Verwaltung.

Die Effektivitätsfrage des Staates liegt auf der Hand, die Beispiele häufen sich. Ein guter Gradmesser sind da immer die Mittel die am Ende des Haushaltsjahres noch nicht ausgegeben sind, weil alles viel zu schwerfällig geworden ist. Und da, wo das Geld abgeflossen ist, zeigt sich mitunter wenig Wirkung. Auch, weil der Mut fehlt, klare Vorgaben zu machen.  Die Demokratiefrage, das ist die Beteiligungsfrage: ob man es schaffen kann, schon im Zuge der Entscheidungsvorbereitung neue, offene Diskussionsforen zwischen Staat und Bürgergesellschaft zu etablieren, nicht erst im Zuge der Entscheidungsumsetzung. Die gesetzlichen Vorgaben sehen ja die Beteiligung meist erst in der Entscheidungsumsetzung vor. Das sind dann die bekannten Anhörungsverfahren – dann, wenn alles praktisch schon feststeht.

Aus meiner Sicht ist es eine sehr spannende Frage, wie man Menschen von Anfang an beteiligen kann, schon bei der Entscheidungsfindung. Dazu fehlt weithin noch ein offeneres Demokratiemodell, aber die Debatte hat ja begonnen. Wir brauchen – zwischen Politik, Verwaltung und Bürgerinnen und Bürgern – eine Form von lokalen oder regionalen Bürgerforen, die sehr früh versuchen, gemeinsame Wege zu finden, die möglichst viele zusammen gehen können..

FAV: Die Staatsreform, die Sie fordern, setzt ja schon bei der Politik an. Müsste die eine Kultur des Anpackens dann im Grunde nicht schon viel konsequenter vorleben und so zeigen, was die Verwaltung sich dann auch trauen kann?

Richard Meng: Genau. Wie soll eine Verwaltung plötzlich offener werden, wenn sie dauernd sieht, dass in der Politik die Kultur des Anpackens eher weniger als mehr wird. Im Nachhinein wird man vielleicht sagen: Das ist die Merkelzeit gewesen, die Kultur des Moderierens in der Politik, mehr als die des Vorangehens. Mal sehen, wie weit die neue Regierung es schafft, das zu ändern. Aber sie muss es unbedingt versuchen. Wir müssen wieder lernen, Klartext zu reden und etwas Ambitioniertes gemeinsam  zu entwickeln..

FAV: Das würde aber heißen: Aus dem Zweiklang Politik-Verwaltung muss ein Dreiklang werden: Politik-Verwaltung-Bürger – Sie haben die Bürgerforen genannt…

Richard Meng: Ja – aber da wird es leider noch einmal in einem weiteren Sinn kompliziert: Dieser Dreiklang funktioniert nur, wenn auch unsere Öffentlichkeit wieder konstruktiver funktioniert. Was ich damit meine? Wir müssen also darüber reden, wie wir unsere Gesellschaftlichkeit überhaupt wieder gemeinsam leben können – und dazu braucht es die Kommunikation, möglichst aller mit allen.

Was wir zur Genüge haben, sind Lobbygruppen, die öffentlich ihre Forderungen herumtrompeten – von den Umweltverbänden über die Tarifpartner und ihre Verbände bis hin zu Amnesty international, zum Beispiel. Sinnvolles und weniger Sinnvolles, Ehrenwertes und weniger Ehrenwertes:  alles bunt nebeneinander, mit der Netzöffentlichkeit und der Krise des Qualitätsjournalismus meist unsortiert. Wie soll demokratische Meinungsbildung in rationaler Weise funktionieren, wenn am Ende alle nur noch ihren Privatmedien glauben und der allgemeine Diskurs ein Minderheitenprogramm geworden ist?

Schon auf lokaler Ebene ist es da tatsächlich schwer, eine Politik der Gesprächsforen durchzusetzen, in denen eine konstruktive Entscheidungsvorbereitung möglich ist. Das Austarieren von Interessen, das Festlegen gemeinsamer Ziele. Vielleicht ist hier der Begriff des Ziels besonders wichtig: Zielvereinbarungen zu treffen, innerhalb derer sich dann eine Kultur des Anpackens auch beweisen kann. Man müsste doch eigentlich zu  Zielvereinbarungen zwischen Politik, Verwaltung und Gesellschaft kommen. Das Ergebnis einer Wahl war klassisch ja so etwas wie eine solche Zielvereinbarung sein – heute beginnen ernsthafte Zielgespräche erst hinterher, wenn die Koalitionen gebildet werden. Dann aber hinter verschlossenen Türen..

FAV: In Hannover haben wir seit einiger Zeit einen grünen Bürgermeister. Der hat jetzt in der Innenstadt Straßen sperren lassen, um mehr Freiräume zu schaffen. Passiert ist dort dann aber nichts. Die Straßen waren gesperrt, aber wurden nicht genutzt. Die autofahrenden Menschen waren verärgert und die Lokalpresse begeistert, dass sie ein Thema hatte. Die Politik hatte ihre Aufgabe, zu entscheiden, wahrgenommen. Aber wäre es nicht klüger gewesen, vorher Ideen und Akteure für die Zukunft zusammenzubringen – moderiert durch eine offene, aktive Verwaltung?

Richard Meng: Ja, es wäre besser gewesen. In Berlin gibt es mit der Friedrichstraße übrigens ein sehr paralleles Thema.  Und dort versucht gerade die Stiftung “Zukunft Berlin”, ein Stadtforum zu etablieren, in dem über Grundfragen der Stadtpolitik vorausschauend und milieuübergreifend diskutiert wird – zwischen vielen aus der Bürgergesellschaft, aber auch mit Beteiligung aus der Politik. Stadtentwicklung, Zusammenhalt in Coronazeiten, Bürgerbeteiligung und Demolratie: Das sind dort die Themen.  Aber die Gesellschaft insgesamt ist für solche Debatten nicht mehr gut aufgestellt, wir müssen es erst wieder üben.

Die Gesellschaft ist durchorganisiert, auch was Beteiligung der Zivilgesellschaft betrifft. In den Parlamenten kann jede Fraktion Verbände benennen, die dann zu den berühmten Hearings eingeladen werden. Da ist dann aber alles völlig ausrechenbar. Was nötig wäre, ist eine neue Kultur der spannenden Diskussion, in der man neue Argumente mitbekommt und auch mal überraschende Bündnisse erlebt. Das neu auszuprobieren geht wahrscheinlich am ehesten auf der lokalen Ebene. Wobei ich da das Konzept der Bürgerräten selbst noch für sehr verbesserungsfähig halte. Der Begriff ist gut, aber ein Losverfahren bei der Zusammensetzung solcher Räte entwertet das Ganze. Das ist reine Ratlosigkeit, um einer begründeten Auswahl zu entgehen.

Natürlich müssen letztlich die Engagierten beteiligt sein, die spannenden Köpfe in der Gesellschaft. Speziell für die Verwaltung wäre ein Dialog mit ihnen immer wieder hilfreich – nur: Viele dort sehen das nicht so, es macht der Verwaltung ja Arbeit und bringt womöglich Ärger und Stress. Also wünscht sie sich am liebsten eine klare Ansage durchs Parlament und basta. Wenn den Leuten das Ergebnis missfällt, werden die Politiker nächstes Mal abgewählt, aber die Verwaltung bleibt.

FAV: Es gibt schon einige Verwaltungen, die aktiv versuchen, solche Foren zu organisieren und bestimmte Fragen, hauptsächlich auf kommunaler Ebene, zu klären…

Richard Meng: Es bleibt aber die Frage, ob es schon der Weisheit letzter Schluss ist, wenn die Verwaltung selbst die Foren organisiert. Oder ob es nicht dahin kommen müsste, dass so etwas von Beginn an gemeinsam mit Bürgerinnen und Bürger organisiert und getragen wird. Das Ideale ist eine Situation wie am Runden Tisch, an dem alle Seiten sich auf Augenhöhe einbringen. Aber das mag Idealismus sein.

FAV: Nun haben wir viele Gruppen in der Bevölkerung, die sich nicht aktiv einbringen – wegen Migrationshintergrund, Sprachbarrieren, Desinteresse, was auch immer.  Also stellt sich die Frage: Muss da nicht noch mehr kommen? Etwas wie das Aufsuchen dieser Menschen? Es wäre ja durchaus auch eine Herausforderung für die Verwaltung, dass sie eine aufsuchende Arbeitsweise überhaupt erst mal erlernt.

Richard Meng: Da ist vielleicht dann Corona ein gutes Beispiel. Die aufsuchende Arbeitsweise der Gesundheitsämter beim Impfen war ja eine Konsequenz genau daraus, dass Leute überhaupt nicht zu erreichen waren. Ja, wir müssen zu ihnen hingehen, wie das beim Impfen versucht wird. In den großen Städten wissen doch alle, in welchen Bereichen das nötig ist. Es lässt sich räumlich verorten. Da hilft es natürlich immer noch nichts, wenn nur ein Bus durch die Gegend fährt, in dem der Bürgermeister drin sitzt und zwei, drei Verwaltungsangestellte. Da kommt trotzdem kaum einer hin. Sondern man müsste es problembezogen machen – und kontinuierlich.  Ein wirklich neuer Ansatz, wenn auch nur ein ergänzender.

Auf dem Hauptgleis geht es um Bürgerbeteiligung bei der normalen Verwaltungsarbeit, beim Abarbeiten der Rahmenvorgaben, die die Politik gesetzt hat. Da gibt es immer zwei Möglichkeiten. Man kann anpackend und kundenorientiert damit umgehen  oder man kann abwehrend und verantwortungsscheu damit umgehen. Verwaltung muss funktionieren und Verwaltung muss nahbar sein. Das Gegenteil davon ist Funktionsverlust und Unnahbarkeit. Nahbar zu sein heißt: dialogisch sein, auch mal selbst zum Hörer greifen oder eine Nachricht schicken. Es scheitert ja manchmal schon an der technischen Ausstattung. SMS geht nicht, wenn keine Handys da sind. Und neben der technischen Ausstattung geht es dann natürlich immer um die innere Bereitschaft. Es gibt eben auch mentale Voraussetzungen dafür, dass die Verwaltung sich dem überhaupt stellen kann und will.

FAV: Da das Beispiel von dem Bauhof der Stadt Herrenberg ganz gut:  Der wurde komplett neu aufgestellt. Das Spannende daran ist, dass die hierarchischen Strukturen aufgelöst wurden – und die, die wollten, konnten sich dann weiterentwickeln. Da gibt es jetzt immer den “Mann des Monats”, der für vier Wochen die Arbeit von allen organisiert. Das rotiert, aber nur zwischen denjenigen, die es auch wollen. Da ist dann ganz viel passiert, zum Beispiel weil Menschen  ihre Ortskenntnis eingebracht haben und Ideen entwickelt haben, wie sich ihre Arbeit effizienter gestalten lässt. Das ist auch deswegen eine spannende Geschichte, weil wir, wenn wir über Verwaltung reden oder über das Verhältnis von Verwaltungen zu den Menschen in der Stadt oder in der Gemeinde, oft nur die Entscheider der Verwaltung im Kopf haben…

Richard Meng: Ein anderes Beispiel, zufällig erlebt: Ein Denkmalschutzamt, das einen juristisch formulierten Bescheid verschickt hatte, wahrscheinlich zusammengesetzt aus Textbausteinen, ist doch tatsächlich telefonisch erreichbar – und zwar überhaupt nicht im bürokratischen Ton, sondern kooperativ. Man staunt da richtig, obwohl genau das normal sein müsste. Aus so einem Fall lernt man dann, dass Einzelne in den Ämtern dann doch etwas weiter sind, als es in der Außenwirkung und im Schriftverkehr erscheint. Wenn Verwaltungshandeln nur ist, dass man einen Bescheid schickt: Wie traurig.

FAV:  Anpacken heißt dann eben auch zum Telefon greifen und mit den Menschen sprechen.

Richard Meng: Leider ist es immer noch nicht das, was intern vorrangig erwartet wird.  Im Gegenteil, und da sind wir bei der extremen juristischen Dominanz in den Verwaltungen: Im Zweifel warnen die Chefs vor mündlichen Absprachen, weil die ja dann auch nochmal schriftlich fixiert werden müssen, um zweifelsfrei dokumentierbar und nachvollziehbar zu werden. Aber solange der Staat einem immer nur mit Rechtsqualität gegenüber tritt, bleibt er im Alltag ein Fremder, potenziell sogar ein Gegner..

FAV: Das ist ein spannender Punkt, weil da ein kulturelles Moment ist. Etwas, was womöglich durch Digitalisierung sogar noch verschlimmert wird.

Richard Meng:  Was womöglich durch Digitalisierung auch lösbarer wird. Vorausgesetzt, die Verwaltungen trauen sich mehr bürgernahe Sprache und bürgernahe Umgangsformen zu.

FAV Das ist dann eine Abwägungssache im konkreten Fall. Es ist jedenfalls nicht das Gesetz, das stets die Schriftform verlangt. Das Verwaltungsverfahrensgesetz sagt aus, Verwaltungsverfahren sind in der Regel formfrei. Das heißt, ich kann als Verwaltungsmitarbeiter nach freiem Ermessen entscheiden, ob ich die Schriftform und welche konkrete Ausgestaltung ich wähle. Oft ist es einfach Kultur – eigene Gewohnheit oder Gepflogenheit in der eigenen Verwaltung. Es ist nicht Gesetz.

Richard Meng: Das werden Ihnen im realen Verwaltungsleben aber wenige so sagen, das ist ein Kern des Problems. Und es stimmt ja auch: Es muss einen Mindestkanon an Formvorschriften geben, die dann aber auch Sinn machen und nachvollziehbar sein müssen. Wo endet dieser Kanon? Was sind die Möglichkeiten, die sich in seinem Rahmen auftun? Es sollte ja doch immer darum gehen, etwas möglich zu machen. Den Alltag so konstruktiv anzugehen, ist eine Haltungsfrage. So viel, so wenig.

Die klassische Routine bedeutet: Die Verwaltung sagt Ihnen, es geht nicht, wenn Sie als Bürger mal eine Idee haben. Aus Datenschutzgründen, Denkmalschutzgründen, Umweltschutzgründen, Zuständigkeitsgründen oder oder. Wenn Sie dann fragen: Wie kriegen wir es dann hin? – werden Sie in der Verwaltung angeschaut wie  jemand vom anderen Stern.  In Wirklichkeit geht vieles, wenn man es gemeinsam will. Man muss aber einen Weg finden, einen rechtskonformen Weg, gegebenenfalls mit Einschränkungen. Aber so zu denken, das wäre wirklich etwas Neues für viele in der Verwaltung: etwas möglich zu machen und nicht etwas unmöglich.