Teamarbeit 2030: Zeit für Visionen

Wie wird sich die Digitalisierung auf die Art unserer Zusammenarbeit innerhalb und zwischen den Verwaltungen auswirken? Wird es uns gelingen, unsere Arbeitssilos aufzubrechen und produktiver zu werden – im Sinne unserer Verwaltungskunden, aber auch einer Stressreduktion bei den Mitarbeitenden selbst? Oder werden die vorhandenen Strukturen und Abläufe einfach mal „digitalisiert“ – also ohne dass sich grundlegend etwas ändert und bisherige Mitzeichnungswege einfach in „Workflows“ umgetauft werden? Zur Entscheidung dieser Frage ist aktive Visionsarbeit nötig.

Mut oder Kleinmut? Prozessorientierung als Leitmotiv

Die interne Digitalisierung der Verwaltungen wird gemeinhin mit dem Schlagwort „digitale Akte“ oder einfach „E-Akte“ bezeichnet. Aber welche Vorstellung künftigen Arbeitens ist eigentlich damit verbunden?

„Die eAkte soll die digitale Verwaltung relevanter Informationen und Daten vereinfachen. Sie ist meist nach der Struktur physischer Akten aufgebaut. Ausschlaggebend für die Umstellung auf digitale Akten ist außerdem die sogenannte Revisionssicherheit.“

So lautet die Definition der E-Akte auf einem der führenden Internetportale. /Anmerkung 1/ Die E-Akte „ist meist nach der Struktur physischer Akten aufgebaut.“ Kann man sich eine kürzere und prägnantere Formulierung der Selbstkastration eines Zukunftsprojekts vorstellen?

Ich habe mir einmal angeschaut, was diese eng begrenzte Vorstellung für Auswirkungen auf praktische Umsetzungsprojekte hat. Dabei habe ich ein aktuelles Projekt „Modernisierung DMS in der hessischen Landesverwaltung“ gewählt, weil es im Vergleich zu Projekten anderer Bundesländer und auf kommunaler Ebene besonders gut dokumentiert ist und mit vielen guten Ideen aufwarten kann. /Anmerkung 2/ Aber auch dort heißt es zur Frage des Aktenplans:

„AG1-01 Verwendung eines Aktenplans.

Der Benutzer soll weiterhin die Begriffe Akte und Vorgang … bei der Verwaltung seines formalen Schriftguts verwenden. Die Hierarchie Akte-Vorgang-Dokument soll beibehalten werden. (…) Eine Unterscheidung zwischen zu- und untergeordneten Vorgängen ist zu vermeiden.“ /Anmerkung 3/

Die Unterscheidung zwischen einem papiergebundenen Aktenplan und einem künftigen digitalen Aktenplan (oder wie immer man diese Systematik dann nennen will) wird bisher nicht in Erwägung gezogen. Dabei wird das für den Nutzen eines solchen Digitalisierungsprojektes entscheidend sein.

Die Arbeitsweise in der Papierwelt war mannigfachen Beschränkungen unterworfen. Die wichtigste dieser Beschränkungen: auf einen Papierordner (einen „Vorgang“) konnte zu einem Zeitpunkt immer nur ein Sachbearbeiter zugreifen. Wenn ein anderer Kollege zur gleichen Zeit diesen Ordner brauchte, musste er warten oder sich Kopien machen. In der Papierordnung – und in darauf aufbauenden Aktenplänen – wurde das Problem durch das Prinzip der Einzelzuständigkeit und die Zerstückelung von Prozessen gelöst:

1. Wenn irgend möglich, wurde ein Vorgang von einem Sachbearbeiter bearbeitet. Das ersparte die umständliche Zirkulation von Akten zwischen verschiedenen Arbeitsplätzen, hatte aber natürlich auch Nachteile zur Folge (z.B. beschränkte Möglichkeiten der Urlaubsvertretung, keine Telefonauskünfte an Verwaltungskunden des Kollegen möglich).
2. Manchmal waren zur Bearbeitung eines Vorgangs zwei Sachbearbeiter des gleichen Amtes oder Fachbereichs zwingend erforderlich. Dann wurde meist mit Umläufen innerhalb des Amtes gearbeitet oder auch mit sog. Zuarbeitern, die für die Aktenzirkulation zuständig waren. Ein Beispiel waren Bauanträge, die immer von einem Rechtsexperten (Verwaltungsbeamter) und einem Baufachmann (Architekt oder mindestens Statiker) zu prüfen sind.
3. Manchmal sind Fachbereichs-übergreifende Kooperationen nötig. Ein einfaches Beispiel sind Stellenbesetzungen: dabei wird die Stellenausschreibung in der Regel durch das Personalamt und die Auswahlentscheidung durch den Fachbereich vorgenommen. Auch hier wurden Informationen und Dokumente per Umlauf geteilt, aber jeder Bereich führte „seine“ Vorgangsakte. (Der baden-württembergische kommunale Aktenplan, der sog. „Boorberg“, adelte dieses Verfahren, indem er dafür sogar verschiedene Aktenzeichen vergab.)
   Bei größeren Vorgängen, z. B. Anträge zur Errichtung einer Windkraftanlage oder auch bei Gewerbeansiedlungen, war dieses Verfahren gang und gäbe. Im Resultat waren alle Projektakten zerstückelt.

Diese Beschränkungen, die aus dem Medium Papier resultieren, sind in der digitalen Welt völlig überflüssig. Jetzt können Sachbearbeiter aus den verschiedensten Bereichen und sogar behörden-übergreifend parallel auf den gleichen Ordner („Vorgang“) und zum Teil sogar auf das gleiche Dokument zugreifen. Einzige Voraussetzung: die neuen digitalen Strukturen müssen diese Zusammenarbeit unterstützen. Das bedeutet konkret: die Vorgänge müssen entlang der Prozesse strukturiert werden und nicht nach Fachbereichen oder Ämtern. Der herkömmliche papierbasierte Aktenplan wird abgelöst durch einen prozessorientierten. /Anmerkung 4/

Erste Beispiele für Visionen: E-Mail-Management

Während der hessische Anforderungskatalog bezüglich der Ablagestrukturen noch auf traditionelle Denkstrukturen zurückgreift, entwickelt er bei anderen Themen bereits sehr weitgehende Ideen. Dafür nur ein Beispiel zum Umgang mit E-Mails:

„AG1-20 Versand von E-Mails

Generiert der Benutzer aus einem Vorgang heraus eine E-Mail, sollten die Metadaten des Vorgangs automatisch in die E-Mail übernommen werden.“ /Anmerkung 5/

Der wichtigste Satzteil hier besteht in den vier Worten „aus einem Vorgang heraus“. Damit wird dem bisher verbreiteten Parallelsystem in Form von separaten E-Maildokumenten eine Absage erteilt: Bislang landet eine versendete E-Mail erst im persönlichen Ordner „Versendete Objekte“ und muss dann nachträglich mühsam wieder in den Vorgangsordner auf dem Windows-Laufwerk kopiert werden – was bekanntlich meistens unterbleibt. In der Vision des hessischen Anforderungskatalogs werden E-Mails aus dem DMS heraus versendet und (so ist die Formulierung implizit zu deuten) dann auch dort gleich abgelegt. Beim heutigen E-Mail-Volumen erspart man sich so gigantisch viel Arbeit und hilft gleichzeitig dabei, wieder zu vollständigen Akten zu gelangen.

Wie kommen wir zu einer gemeinsamen Vision?

Das hessische Innenministerium hat Beschäftigte aus verschiedenen Verwaltungsbereichen an der Definition des Anforderungskatalogs beteiligt. Das sollte der Gefahr mangelnder Akzeptanz des neuen Systems durch die späteren Anwender vorbeugen.

Außerdem soll auf der Grundlage des Anforderungskatalogs ein neues DMS für die hessische Landesverwaltung programmiert und kein Standardprodukt beschafft werden, das immer nur einen Teil der gewünschten Features abdecken würde. Auch das eröffnet ganz neue Perspektiven.

Andererseits fehlt ein umfassender Wissens- und Erfahrungsaustausch im Hinblick auf Ergebnisse anderer Bundesländer oder gar anderer Gebietskörperschaften, von denen ja auch schon vielfach Lastenhefte erstellt wurden. Das obige Beispiel „Aktenplan“ hat aber gezeigt, dass es auch für engagierteste Anwender schwer ist, sich von herkömmlichen Denkstrukturen zu lösen. Deshalb spricht aus unserer Sicht viel dafür, dass nicht jedes Behördensilo das Rad für sich neu erfindet. Sondern dass wir verwaltungs-übergreifend die Aufgabe anpacken, eine Vision „Teamarbeit 2030“ zu entwickeln. Das ist erfolgversprechender als viele parallele isolierte Anstrengungen, weil über die Mobilisierung einer gemeinsamen „Schwarmintelligenz“ die verschiedenen good practices zusammengetragen und zu einer Gesamtvision verdichtet werden können.

Dazu gehören noch einige weitere Aspekte:

• Die Beteiligung der Anwender muss ergänzt werden durch empirische Untersuchungen (genchi gimbutsu, Anmerkung 6). Man hat den Eindruck, niemand schaut genau hin, wie an der Basis gearbeitet wird. Zum Beispiel: Wie viele E-Mails versendet und empfängt ein durchschnittlicher Sachbearbeiter in verschiedenen Prozessen (unterschieden nach Routineprozessen und Vorgänge mit Projektcharakter)? Was sind die Ursachen dieser E-Mail-Flut, d.h. welche Zwecke erfüllen sie – und wie könnte man diese Ursachen künftig eindämmen? – Wie viele Meetings veranstalten wir, wie viel Prozent unserer Arbeitsleistung werden darin gebunden? Und wiederum: wie könnte man die Meetings drastisch verringern, wenn man sie durch wirkliche Teamarbeit ablöste?
• Ein wenig theoretische Denkanstrengung ist auch nicht unbedingt schädlich. Kein Design Thinking Workshop kann das ersetzen. Dazu gehört eine kritische Bestandsaufnahme unserer oft über-hierarchisierten Arbeitsweisen, ihrer historischen Wurzeln und der Beharrungskräfte, die einer Straffung von Entscheidungswegen entgegenstehen.
• Schließlich müssen Software-Lieferanten gewonnen werden, diesen Weg einer tiefgreifenden Digitalisierung mitzugehen. Auftragsprogrammierung statt Beschaffung von Standardprodukten ist ein erster wichtiger Schritt in diese Richtung. Wenn diese Programmierung dann nicht als Wasserfall organisiert wird, bei dem die Anwender einmal zu Projektbeginn beteiligt werden und dann nie wieder, sondern mit agilen Feedbackschleifen – dann könnte Digitalisierung wirklich zu einer Quelle positiver Veränderung werden.

Anmerkungen

/1/ Manfred Klein: „Was ist eine elektronische Akte (eAkte)?“, 31.08.2016, in: https://www.egovernment-computing.de/was-ist-eine-elektronische-akte-eakte-a-639138/, abgerufen 31.12.2019

/2/ Hessisches Ministerium des Innern und für Sport: „Projekt ‚Modernisierung DMS in d er hessischen Landesverwaltung‘. Anforderungskatalog DMS 2020. Abschlussbericht der Anforderungserhebung“, Version 1.0, April 2016. Sowie „Anlage an den Abschlussbericht. ‚Dokumentation der Anforderungserhebung in den Arbeitsgruppen 1 bis 4‘“, Version 1.0, März 2016.

/3/ Anlage an den Abschlussbericht, Seite 7.

/4/ Bei digitalen Akten macht nur ein prozessorientierter Aktenplan Sinn. Vgl. https://agile-verwaltung.org/2018/06/11/der-aktenplan-ist-tot-es-lebe-der-aktenplan/

/5/ Anlage an den Abschlussbericht, Seite 18.