Stell dir vor, du seist Sachbearbeiter in einer öffentlichen Verwaltung und hast eine Entscheidung zu treffen. Die Entscheidung aber, die dir die gesetzlichen Regelungen vorschreiben, widerspricht deinem „gesunden Menschengefühl“: sei es, dass die Situation außergewöhnlich ist und die Vorschriften dem konkreten Fall nicht angemessen erscheinen; sei es, dass eine regelkonforme Entscheidung deiner Meinung nach eine unbillige Härte für den konkret Betroffenen darstellte – also moralisch nicht vertretbar.
Wie verhältst du dich? Passt du deinen Beschluss der Regel an, auch wenn sie deinem „Wertekanon“ widerspricht? Oder setzt du dich über die Vorschriften hinweg und folgst deinem eigenen Gefühl?
Den Vorschriften ein Schnippchen schlagen
Wolfgang Seibel ist emeritierter Professor an der Universität Konstanz mit den Schwerpunkten Theorie der Verwaltungswissenschaft und schwerwiegendes Organisationsversagen in der öffentlichen Verwaltung. Es ist gewiss kein Zufall, dass er sein Buch „Verwaltung verstehen“ /Anmerkung 1/ mit einem Beispiel für eine solche Zwickmühle zwischen Gesetz und moralischem Anspruch beginnt:
„In der Sprechstunde eines Amtsarztes im Gesundheitsamt einer kreisfreien Stadt erscheint eine krebskranke Zollinspektorin. Sie ist seit einem Dreivierteljahr krankgeschrieben, nun geht es nach Maßgabe der einschlägigen beamtenrechtlichen Regelungen um die Frage, ob sie ihren Beruf überhaupt noch ausüben kann.“
Würde der Amtsarzt diese Frage verneinen und sie berufsunfähig schreiben, wäre das eine zusätzliche psychische Belastung für die noch junge Beamtin. Sie hat nur noch wenige Monate zu leben, und nach ihrem Tod würden auch die Versorgungsleistungen für die Familienangehörigen (u.a. zwei kleine Kinder) gekürzt. Mehrfach wurde der Amtsarzt von der Personalverwaltung gemahnt, doch nun endlich sein Gutachten zu liefern. Nach der letzten Mahnung greift der Arzt zum Telefon und spricht mit dem Abteilungsleiter der Personalstelle. Sie einigen sich auf folgendes Vorgehen:
„Der Amtsarzt möge der Personalstelle schriftlich mitteilen, dass er zur Erstellung des Dienstfähigkeitsgutachtens über die erkrankte Zollinspektorin wegen Überlastung des Gesundheitsamts und speziell seines Sachgebiets derzeit nicht in der Lage und daher mit der Übersendung des Gutachtens erst in etwa vier Monaten zu rechnen sei. Sowohl dem Amtsarzt als auch dem Abteilungsleiter … ist klar, dass sich der Vorgang innerhalb dieser Zeit aus den erörterten medizinischen Gründen erledigen wird, und genau so kommt es auch.“
Amtsarzt und Personalchef handeln gegen das Gesetz, zumindest gegen seinen Buchstaben. Ob sie auch gegen seinen Geist handeln, kann nur spekuliert werden. Es ist ja nicht ausgeschlossen, dass Gesetze bewusst herzlos verfasst werden.
Ziviler Ungehorsam in der Gesellschaft
Wir erleben gerade Beispiele, dass Menschen außerhalb der Verwaltung, in der Zivilgesellschaft, ebenfalls bewusst gegen das Gesetz handeln. Zum einen die Aktionen der Gruppe „Letzte Generation“, die Kunstwerke mit Lebensmitteln bewirft und sich an Autobahnen und auf Flughäfen festklebt, um den Verkehr zu behindern. So will sie mit medienwirksamer Drastik dagegen protestieren, dass die bundesdeutsche Politik und Verwaltung sich hartnäckig weigern, ausreichende Maßnahmen gegen den Klimawandel zu treffen. /Anmerkung 2/
Gegenüber der Haltung der „Letzten Generation“, das eigene moralische Urteil über die Gesetze zu stellen, wurde breite Kritik geäußert, in geringem Maße aber auch Unterstützung. Insbesondere Politiker, die selbst an Autobahn- und Fernstraßenausbau festkleben (und auch an Ministersesseln) und das BverfG geringschätzen, sprachen von „krimineller Vereinigung“ oder gar einer „Klima-RAF“. Vorbeugehaft wurde verhängt und Wohnungsdurchsuchungen vorgenommen.
Verständnis für ein nicht gesetzeskonformes Vorgehen äußerte z.B. das Amtsgericht Flensburg. Es erklärte Baumbesetzungen gegen Waldrodung als gerechtfertigt. Menschen müssten den Schutz des Waldes in die eigenen Hände nehmen, weil sie nicht darauf vertrauen könnten, dass die Regierung die Wälder als existenziell für die ganze Klimaentwicklung schützt. Mit dieser Begründung wurde ein Baumbesetzer aus Flensburg von der Anklage des Hausfriedensbruchs freigesprochen: Er habe aus einem rechtfertigenden Notstand heraus gehandelt, weil er den Klimaschutz als Rechtsgut verteidigte.
Regelkonformität und Regelbruch: der Sündenfall in der Bibel
Micha Brumlik ist emeritierter Professor für Erziehungswissenschaften an der Uni Frankfurt und Kenner jüdischer Geschichte und Kultur. In einem Zeitungsbeitrag /Anmerkung 3/ vom Dezember 2022 wirft er einen Blick auf die Schöpfungsgeschichte der Bibel. Auch dort haben wir es mit einem Regelverstoß zu tun: Angeregt (? aufgestachelt? inspiriert?) von der Schlange (teuflisches Tier? oder einfach klügstes Tier der Schöpfung?) übertreten sie Gottes Gebot und essen die Frucht vom Baum der Erkenntnis. Gott bestraft sie dafür, vertreibt sie aus dem Paradies. Sie müssen von nun an „ein Leben in Mühe und Endlichkeit, aber eben auch in sittlicher Freiheit … führen“ (Brumlik).
In der Deutung dieses Ereignisses gibt es in der Folge zwei verschiedene Stränge. Der christlichen Tradition von Augustinus bis Luther und darüber hinaus gilt dieser initiale Regelbruch als Fluch, als „Erbsünde“. Darin gleichen sich im Übrigen die christlichen Theoretiker antiken heidnischen Philosophen wie z.B. Platon an. Dieser, ein Kritiker der Demokratie, fordert ebenfalls, dass der Mensch sich der Lenkung durch die „Sternengötter“ unterwerfen müsse: „wer sich dieser Lenkung entzieht, ist selbst für sein trauriges Schicksal verantwortlich.“ (Dialog Timaios, zitiert nach Brumlik)
Dem gegenüber gibt es, so Brumlik, einen zweiten Interpretationsstrang des Schöpfungsberichts: einen der jüdisch-rabbinischen Auslegung. Danach sei die Regelübertretung durch Adam und Eva kein Fluch, sondern vielmehr ein Segen gewesen. „Die Übertretung des Verbots, vom Baum der Erkenntnis zu essen, ist das, was den Menschen erst zu einem Individuum, zu einem freien und selbstbestimmten Menschen werden lässt, der in eigener Verantwortung über sein Schicksal entscheidet.“
Beide Interpretationsschulen weisen lt. Brumlik theoretische Ausläufer bis in die Gegenwart auf. Auf der einen Seite die „autoritäre“ Philosophie, nach der der Mensch sich geltenden Regeln unterwerfen müsse, die bis hin zur nationalsozialistischen Rechtstheorie eines Carl Schmitt geführt habe. Auf der anderen Seite die Philosophen der Aufklärung:
„Freiheitliche Demokratien wie die der Bundesrepublik Deutschland setzen mündige Bürgerinnen und Bürger voraus, Menschen, die in Kenntnis moralischer Prinzipien und mit freiem Willen Entscheidungen treffen können – etwa so, wie sich das wesentliche Denker der deutschen Klassik, zum Beispiel Kant, Schiller und Fichte vorgestellt haben.“
Freiheit und gegen-Macht
Der Ausflug in die Bibel soll nur daran erinnern, wie fundamental die Fragen sind, die mit der Übertretung des Gesetzes verbunden sind. Und wie tief in unserer DNA verankert – gerade nicht als „Regel über die Regel“ – gerade nicht als „befolge immer die Gesetze“ – sondern als der grundlegende Zweifel, der unserer Existenz eingeschrieben ist.
Der Mensch kann sich immer entscheiden, ob er regelkonform handelt oder gegen Regeln verstößt. Oder schärfer noch: er muss sich entscheiden. Amtsarzt und Personalchef im Seibelschen Beispiel hatten nicht die Wahl, nicht zu wählen. Auch wenn ihre Entscheidung gelautet hätte, sich entsprechend dem Buchstaben des Gesetzes zu verhalten: es wäre ihre Verantwortung gewesen. Keine Regel kann ihre eigene Befolgung durch Menschen garantieren. Das unterscheidet die Regel vom Algorithmus und den Menschen von der KI.
Niemand kann sich herausreden und sagen: „Mich trifft keine Schuld – ich habe doch nur die Regeln befolgt. – Ich habe den Asylbewerber ins Abschiebeflugzeug gesetzt in den fast sicheren Tod, aber es war die Vorschrift. – Ich habe dem Hartz-4-Empfänger den Satz um 30% gekürzt und ihn und seine Kinder drei Monate hungern lassen – aber so steht’s doch im Gesetz.“
Der Unterschied zwischen Regelbruch im Öffentlichen Dienst und Regelbruch in der Gesellschaft besteht darin, dass im Bereich der Zivilgesellschaft die Gesetzesverletzung öffentlich geschehen kann. Die Bewohner von Baumhäusern, die eine Waldrodung stoppen wollen, begehen Hausfriedensbruch und stehen auch dazu, genauso wie die Aktivisten der Letzten Generation. Wenn Amtsarzt und Personalchef hingegen ihr Handeln publik gemacht hätten, wäre es sofort von der höheren Linienorganisation kassiert worden. Das Heimlich-Tun-Müssen beschädigt unvermeidlich ihren moralischen Anspruch.
Dennoch – oder gerade deshalb – ist es wichtig, dass die Beschäftigten in der öffentlichen Verwaltung sich immer ihres eigenen moralischen Kompasses versichern. Es gibt aus meiner Sicht vor allem drei Gründe, warum gerade aktuell Diskussionen um dieses Thema geführt werden:
- In einer zunehmend volatilen Welt wird das Verfallsdatum von Gesetzen, Plänen und Regeln immer kürzer. Wir roden heute Wälder für eine Autobahn, deren Bau vor 25 Jahren beschlossen wurde? Lächerlich.
- In komplexen Situationen alle möglichen Umstände und ihre Folgen regelhaft fassen wollen? Eine absurde Illusion.
- Schließlich geht es um Macht und Machterhalt. Regeln sind noch in Kraft, in der Realität sind sie längst überholt. Aber Menschen profitieren noch von ihnen und sträuben sich mit aller Kraft gegen das bessere Wissen und den Verlust eigener Gewinne. Das fossil betriebene Auto ist eigentlich längst obsolet? Aber es bringt mir als Konzern doch noch so viel schönes Geld ein! Und mein medienwirksames Jammern um gefährdete Arbeitsplätze sichert noch Boni zusätzlich. Warum sollte ich dann nicht alle Hebel in Bewegung setzen gegen ein Tempolimit? – Gegen (gewaltgestützte und gewaltvolle) Macht hilft nur (meist gewaltlose) Gegenmacht. Ein nicht ganz unrealistisches Argument von Umweltaktivisten.
Anmerkungen
/1/ Prof. Dr. (em.) Wolfgang Seibel: Verwaltung verstehen. Eine theoriegeschichtliche Einführung, suhrkamp taschenbuch wissenschaft, 2016
/2/ Deutschland hatte auf der 21. UN-Klimakonferenz 2015 das Übereinkommen von Paris unterzeichnet und sich verpflichtet, zur Erreichung des 1,5-Grad-Ziels beizutragen. Die Verpflichtung ist rechtlich nicht bindend und die Wissenschaft stimmt überein, dass die von der Bundesrepublik bis jetzt geplanten Maßnahmen dem Ziel nicht gerecht werden. Auch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom April 2021, das aus diesem Grund das Klimaschutzgesetz für teilweise verfassungswidrig erklärte, wird nicht umfassend umgesetzt.
/3/ Micha Brumlik: Ohne Tod keine Geschichte. Die biblischen Grundlagen der freiheitlichen Demokratie: Peter Schäfers „Die Schlange war klug“. In: Frankfurter Rundschau, 09.12.2022, Deutschlandausgabe Seite 16
Agile Verwaltung 